編者按 前不久，全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第一次會(huì)議，通過(guò)了《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要編制工作方案》，正式啟動(dòng)了《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要(2011—2030年)》前期研究和編制工作。隨著國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的廣度和深度不斷加大、資源環(huán)境保護(hù)問(wèn)題更加凸顯，加強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃工作顯得日益重要和緊迫，扎實(shí)做好前期研究和編制工作，才能提高國(guó)土規(guī)劃的科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性。新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃工作的推進(jìn)，是保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。確定新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的功能定位和目標(biāo)任務(wù)，需要研究當(dāng)前發(fā)展的新形勢(shì)、新要求和實(shí)際問(wèn)題。本期約請(qǐng)國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心張彥英副主任、樊笑英博士，為我們分析講解新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的功能及其實(shí)踐應(yīng)用思路。問(wèn)：什么是國(guó)土規(guī)劃?答：關(guān)于國(guó)土規(guī)劃的定義，國(guó)內(nèi)外有多種大同小異的解釋。我國(guó)目前在法規(guī)性文件中對(duì)國(guó)土規(guī)劃有明確定義的，始見(jiàn)于國(guó)家發(fā)改委制定的《國(guó)土規(guī)劃編制辦法》第二條：國(guó)土規(guī)劃是根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總的戰(zhàn)略方向和目標(biāo)以及規(guī)劃區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)技術(shù)等條件，按規(guī)定程序制定的全國(guó)或一定地區(qū)范圍內(nèi)的國(guó)土開(kāi)發(fā)整治方案。此外，全國(guó)科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)公布的國(guó)土規(guī)劃定義是：根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總目標(biāo)以及區(qū)域的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)而進(jìn)行全面的規(guī)劃。問(wèn)：國(guó)土規(guī)劃有什么樣的作用和地位?答：國(guó)土規(guī)劃對(duì)資源綜合開(kāi)發(fā)、建設(shè)總體布局、環(huán)境綜合整治具有宏觀調(diào)控作用，具體表現(xiàn)為以下三方面：一是綜合調(diào)整人與資源環(huán)境的自然關(guān)系、人與人基于資源環(huán)境的社會(huì)關(guān)系，將資源環(huán)境承載力作為硬約束條件，嚴(yán)格國(guó)土開(kāi)發(fā)利用的空間管制。二是為下位相關(guān)規(guī)劃提供基本依據(jù)，整合規(guī)劃體系的系統(tǒng)功能，在戰(zhàn)略上對(duì)各有關(guān)空間規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)和控制。三是綜合協(xié)調(diào)國(guó)土開(kāi)發(fā)利用中各種利益主體之間的矛盾，維護(hù)公共利益和各主體合法權(quán)益的平衡。國(guó)土規(guī)劃決定一個(gè)國(guó)家在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)國(guó)土開(kāi)發(fā)空間發(fā)展的戰(zhàn)略方向和框架結(jié)構(gòu)，是編制各類(lèi)相關(guān)空間規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的重要依據(jù)。國(guó)土規(guī)劃具備管制功能、導(dǎo)向功能、調(diào)節(jié)功能和分配功能，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必不可少的工具。問(wèn)：與其他規(guī)劃相比，國(guó)土規(guī)劃在內(nèi)容上有什么特征?答：國(guó)土規(guī)劃的基本內(nèi)容可概括為三部分：資源的綜合開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)力的合理布局和生態(tài)環(huán)境的綜合整治。全國(guó)國(guó)土規(guī)劃的主要內(nèi)容應(yīng)包括：國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)與方針，國(guó)家對(duì)重大區(qū)域發(fā)展問(wèn)題的應(yīng)對(duì)方針，對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的布局規(guī)劃，土地利用規(guī)劃，水資源利用規(guī)劃，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，重大國(guó)土整治項(xiàng)目的規(guī)劃以及若干重點(diǎn)地區(qū)與不同類(lèi)型地區(qū)的發(fā)展方向等。國(guó)土規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性、系統(tǒng)性、空間性、基礎(chǔ)性、整體性和地域性等特點(diǎn)。問(wèn)：新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的編制與實(shí)施面臨哪些問(wèn)題?答：我國(guó)在20世紀(jì)80年代中期曾經(jīng)投入大量人力開(kāi)展了《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要》的編制工作，可惜沒(méi)有取得預(yù)期的成果。最近幾年，又啟動(dòng)了新一輪國(guó)土規(guī)劃的試點(diǎn)，雖然取得了不少有益經(jīng)驗(yàn)，但仍然存在著一些基本性的問(wèn)題尚待解決。如社會(huì)各界對(duì)國(guó)土規(guī)劃工作的重要性尚未取得共識(shí)，國(guó)土規(guī)劃性質(zhì)和地位不夠明確，國(guó)土規(guī)劃內(nèi)容過(guò)于寬泛，國(guó)土規(guī)劃缺乏有效的實(shí)施手段和保障措施等。歸納起來(lái)，當(dāng)前國(guó)土規(guī)劃編制與實(shí)施面臨的主要問(wèn)題有三：一是規(guī)劃體系層級(jí)不清、體制機(jī)制不夠完善，二是法制保障不健全，三是基礎(chǔ)理論研究不夠。一、科學(xué)規(guī)劃資源開(kāi)發(fā)利用布局人類(lèi)在自然中誕生，也在對(duì)自然的開(kāi)發(fā)利用中生存和發(fā)展，人與自然形成了對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。人地關(guān)系經(jīng)歷了“環(huán)境中心主義”、“人類(lèi)中心主義”之后，逐步形成了人地協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展觀念?？沙掷m(xù)發(fā)展包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)方面，其中生態(tài)可持續(xù)發(fā)展是基礎(chǔ)，社會(huì)可持續(xù)發(fā)展是最終目標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展則是保障。聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》指出，人類(lèi)要發(fā)展，只有發(fā)展才能解決環(huán)境破壞和貧困加劇之間的惡性循環(huán)，只有發(fā)展才能為解決生態(tài)危機(jī)提供必要的物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)。但是發(fā)展要有限度，要協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與人類(lèi)發(fā)展之間的關(guān)系。發(fā)展與保護(hù)構(gòu)成了人地關(guān)系中一對(duì)永恒的矛盾，解決這一矛盾成為人類(lèi)長(zhǎng)期的目標(biāo)與任務(wù)。1.作為國(guó)家最高層次的國(guó)土資源保護(hù)開(kāi)發(fā)規(guī)劃，國(guó)土規(guī)劃要有助于促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目前，我國(guó)處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化和國(guó)際化的背景條件下，每年要實(shí)現(xiàn)8%～10%左右的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，國(guó)土資源總量的有限性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的持續(xù)增長(zhǎng)構(gòu)成了我國(guó)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的主要矛盾。國(guó)土資源管理如何為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航，實(shí)現(xiàn)“在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)”，是新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃面對(duì)的首要問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依靠生產(chǎn)要素起作用，其中一是資源，二是資本，三是勞動(dòng)，四是技術(shù)進(jìn)步。新中國(guó)成立初期，借鑒蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，我國(guó)靠資源投入、資本投入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了外延式、粗放型增長(zhǎng)。1982年國(guó)家提出把經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)到提高“效益”的基礎(chǔ)上，確定了到2000年國(guó)民生產(chǎn)總值翻兩番的目標(biāo)。到2000年，國(guó)民生產(chǎn)總值翻兩番的目標(biāo)超額實(shí)現(xiàn)，但“經(jīng)濟(jì)效益提高”的前提沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。“九五”期間國(guó)家提出要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放到集約的轉(zhuǎn)變，二是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。21世紀(jì)，我國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快，其中一個(gè)重要因素是在很大程度上利用了從農(nóng)民那里拿來(lái)的土地大量投資，重新進(jìn)入重工業(yè)化時(shí)代。加之地方官員搞形象工程、政績(jī)工程，增長(zhǎng)方式就往回走了。這樣的狀況不改變，20多年前提出的“轉(zhuǎn)變”何時(shí)才能實(shí)現(xiàn)?把拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素歸結(jié)為“消費(fèi)、投資與出口”，來(lái)源于凱恩斯關(guān)于“總需求＝總供給”的公式。但凱恩斯關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依賴(lài)“三駕馬車(chē)”的分析是著眼于短期而非長(zhǎng)期。若維持長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，主要依靠技術(shù)、人才的進(jìn)步和良好的制度環(huán)境。轉(zhuǎn)變我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展主要依靠資源和資本投入，依靠廉價(jià)勞動(dòng)以及出口(變相的資源投入和勞動(dòng)投入)的發(fā)展方式，就要發(fā)揮人才和技術(shù)的作用，即發(fā)揮知識(shí)和技能的作用。物質(zhì)資本是可損耗的，而知識(shí)和技能不會(huì)損耗。國(guó)土規(guī)劃作為國(guó)家最高層次的國(guó)土資源保護(hù)開(kāi)發(fā)規(guī)劃，要有助于促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，通過(guò)對(duì)資源開(kāi)發(fā)利用方式、規(guī)模等的控制進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，推動(dòng)資源節(jié)約集約利用、循環(huán)利用，用好國(guó)內(nèi)國(guó)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。2.國(guó)土規(guī)劃具備立足資源環(huán)境，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和民生全面協(xié)調(diào)發(fā)展的功能生產(chǎn)力發(fā)展是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的決定性力量。經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑；生產(chǎn)關(guān)系對(duì)生產(chǎn)力、上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)起反作用，在一定情況下，這種反作用起決定性作用。新中國(guó)成立尤其是改革開(kāi)放以來(lái)的歷史完全證實(shí)了這一基本理論。在不同社會(huì)發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)不同。新中國(guó)成立初期乃至其后的一定時(shí)期，集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾。改革開(kāi)放初期，仍以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主也是必然選擇。這時(shí)候，不發(fā)展經(jīng)濟(jì)一切問(wèn)題都解決不了。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了一定基礎(chǔ)之后，就出現(xiàn)了全面協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題，搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障和改善民生是當(dāng)今發(fā)展的全部要義。這時(shí)候，不解決全面協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題就會(huì)演化為政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須尋求一種立足資源環(huán)境，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生建設(shè)的具有法制保障的途徑。國(guó)土規(guī)劃具備這種功能。以往在以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)的導(dǎo)向下，國(guó)土規(guī)劃功能的缺失，或由于單項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為主體的各種規(guī)劃更多地側(cè)重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，更多地注重經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益與生態(tài)效益，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越快，社會(huì)問(wèn)題越多，社會(huì)矛盾越突出，生態(tài)問(wèn)題越嚴(yán)重。新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃編制應(yīng)充分發(fā)揮其宏觀導(dǎo)向作用，將資源的開(kāi)發(fā)利用與生產(chǎn)力布局等更多地引向關(guān)注民生與生態(tài)，使在國(guó)土規(guī)劃框架下進(jìn)行的各種專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃以及各類(lèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃也能遵循這樣的價(jià)值取向，避免過(guò)度追求產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)效益，從而將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)起來(lái)。二、引導(dǎo)城鄉(xiāng)與區(qū)域均衡發(fā)展我國(guó)地域廣闊，人口眾多，不同地域因資源環(huán)境稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)以及人力、資金和教育水平等方面的差異，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、發(fā)展規(guī)模或者產(chǎn)業(yè)部門(mén)等都很難實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)。改革開(kāi)放初期，沿海地區(qū)率先發(fā)展是必然選擇。目前，我國(guó)處在城市化、工業(yè)化快速發(fā)展的階段，發(fā)展不平衡問(wèn)題越來(lái)越突出。新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃面對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題就是如何采取有效措施縮小這種差距，逐步實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡的問(wèn)題。(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域相對(duì)平衡發(fā)展發(fā)展不平衡首先表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化進(jìn)程加快，人口、科技、產(chǎn)業(yè)等在大中型城市集聚，導(dǎo)致資源向城市過(guò)度集中，廣大農(nóng)村地區(qū)相對(duì)落后，形成了城市和農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)。解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有兩條主要舉措：其一是要加快農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。首先要推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，來(lái)帶動(dòng)農(nóng)村社會(huì)、文化的現(xiàn)代化。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化與城市不同，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)自然條件有很強(qiáng)的依賴(lài)性，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)布局要結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境條件，發(fā)展與資源環(huán)境條件相匹配的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型。國(guó)土規(guī)劃可以因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)避短地調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)村向資源優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑。其二是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)帶來(lái)的剩余勞動(dòng)力進(jìn)城。發(fā)展不平衡還表現(xiàn)為東、中、西部發(fā)展不平衡。這既與區(qū)位有關(guān)，也與各地區(qū)資源環(huán)境稟賦有關(guān)，還受其歷史發(fā)展的影響。各區(qū)所處地理位置、地形、地貌、氣候、生物以及土壤、水、礦產(chǎn)等不同，其資源環(huán)境組合也不同。不同的資源環(huán)境組合特征往往直接決定一個(gè)地區(qū)的發(fā)展方向，如西南地區(qū)以巖溶地貌為主的地形，西北地區(qū)氣候干旱與水資源短缺，都決定了這些地區(qū)資源開(kāi)發(fā)利用的方向。解決我國(guó)中、西部發(fā)展問(wèn)題，應(yīng)更多地考慮產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)布局是否合理，是否能實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)最大化、劣勢(shì)最小化，GDP水平是否與當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力相匹配。中、西部追求與東部地區(qū)GDP平衡是不現(xiàn)實(shí)的也是不科學(xué)的，應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展的角度考慮中、西部特定資源環(huán)境條件下的科學(xué)發(fā)展。國(guó)土規(guī)劃的主要對(duì)象和重要功能無(wú)疑使之成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌區(qū)域相對(duì)平衡發(fā)展的重要途徑，在規(guī)劃中需要就縮小城鄉(xiāng)與東、中、西部發(fā)展差異提出明確的導(dǎo)向和切實(shí)可行的方案。(二)發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，解決區(qū)域資源“短板”制約問(wèn)題一個(gè)區(qū)域的發(fā)展規(guī)模和強(qiáng)度與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)程度，不僅取決于該區(qū)域的優(yōu)勢(shì)資源環(huán)境條件，還更多地取決于其限制性因素的制約。當(dāng)前各地普遍重視發(fā)揮區(qū)域資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)而忽視區(qū)域資源“短板”制約。比如，內(nèi)蒙古自治區(qū)草場(chǎng)資源豐富，同時(shí)還蘊(yùn)藏著豐富的煤炭、銅鐵、石油、天然氣以及稀土等礦藏，已經(jīng)成為全國(guó)重要的畜牧業(yè)生產(chǎn)基地、能源供應(yīng)基地、礦產(chǎn)開(kāi)采和冶煉基地。而內(nèi)蒙古自治區(qū)地處干旱、半干旱的氣候條件下，降水量少，水資源不足是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與草原生態(tài)恢復(fù)的制約性因素。伴隨優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)發(fā)，同時(shí)出現(xiàn)的則是草原生態(tài)脆弱地區(qū)植被、地下水資源的嚴(yán)重破壞，以及草場(chǎng)退化、河流斷流等生態(tài)問(wèn)題。近年來(lái)，通過(guò)實(shí)施以工輔農(nóng)、以工輔牧、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式和加強(qiáng)礦山環(huán)境治理等保護(hù)生態(tài)、促進(jìn)發(fā)展的各種措施，已初見(jiàn)成效，草原生態(tài)有所改觀。但是干旱、半干旱的草原地區(qū)，生態(tài)的恢復(fù)非常緩慢，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響將會(huì)持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期。因此在發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)的同時(shí)若忽略了資源環(huán)境“短板”因素的制約，會(huì)使“短板”更短。而資源優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮也要適度，如果竭澤而漁，優(yōu)勢(shì)也會(huì)變?yōu)椤岸贪濉?。新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的重要功能之一，是通過(guò)對(duì)區(qū)域資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)與“短板”因素的分析，劃分不同的功能區(qū)，分別制定不同的發(fā)展規(guī)劃；同時(shí)對(duì)解決“短板”制約提出切實(shí)可行的措施，當(dāng)然其根本出路是依靠科技進(jìn)步。國(guó)土規(guī)劃如何引導(dǎo)各地區(qū)在“短板”因素的制約下發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展、保護(hù)資源目標(biāo)的關(guān)鍵問(wèn)題。以資源環(huán)境自然分區(qū)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃，是以區(qū)域的資源環(huán)境稟賦為前提，建立在資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上的，而資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的重要工作是對(duì)國(guó)土資源環(huán)境進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)。新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)土資源調(diào)查積累了有關(guān)資源環(huán)境的大量數(shù)據(jù)，建立了全國(guó)資源環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)，部分地區(qū)還實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新。如果充分利用好這些數(shù)據(jù)，采用科學(xué)的方法對(duì)全國(guó)的資源環(huán)境承載力進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，并根據(jù)承載力評(píng)價(jià)結(jié)果劃分不同區(qū)域，確定不同區(qū)域的資源優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，即確定影響一個(gè)地區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)性因素與限制性因素，進(jìn)行功能定位，確立不同地區(qū)適合發(fā)展以及不適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，對(duì)可發(fā)展產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模以及布局進(jìn)行總量上和空間上的控制，制定相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方案，既保障適度發(fā)展，改善民生，也能有效控制對(duì)資源環(huán)境的影響。三、推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制合理配置資源資源與環(huán)境是密不可分的整體，資源寓于環(huán)境之中，環(huán)境本身也是一種資源。雖然資源、環(huán)境具有相對(duì)獨(dú)立性，但兩者的發(fā)展變化卻是相互影響、相互制約的。兩者的關(guān)系主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是自然資源的數(shù)量、質(zhì)量在時(shí)空上的變化會(huì)影響環(huán)境的變化；二是環(huán)境的變化也會(huì)使資源發(fā)生適應(yīng)性的改變。1.以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，解決開(kāi)發(fā)資源與保護(hù)環(huán)境之間的矛盾自然生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，其各子系統(tǒng)之間相互影響又相互制約，總是在不斷發(fā)展變化中維持著系統(tǒng)的平衡發(fā)展。我們不能脫離其他系統(tǒng)而孤立地研究其中某個(gè)子系統(tǒng)，因而國(guó)土規(guī)劃過(guò)程中也必須把資源、環(huán)境作為一個(gè)統(tǒng)一體進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。環(huán)境和資源一樣，既有自然屬性，又有經(jīng)濟(jì)屬性，在進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域、交換領(lǐng)域時(shí)，環(huán)境就具有了資源、資產(chǎn)、資本的功能。環(huán)境是一個(gè)空間的概念，空間本身也是一種資源。目前對(duì)環(huán)境資源的利用存在兩個(gè)層面的問(wèn)題。在認(rèn)識(shí)層面，由于對(duì)環(huán)境的資源屬性認(rèn)識(shí)不足，環(huán)境價(jià)值不能全面體現(xiàn)，導(dǎo)致環(huán)境資源缺乏明確、清晰的產(chǎn)權(quán)。由于市場(chǎng)一般不會(huì)對(duì)沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的物品進(jìn)行交易，所以市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制無(wú)法將環(huán)境資源的成本反映出來(lái)。在實(shí)際操作層面，隨著環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，人們認(rèn)識(shí)到使用者應(yīng)該支付環(huán)境成本，但是往往只考慮到正常的環(huán)境資源使用成本，而忽略了使用資源過(guò)程中對(duì)環(huán)境造成的污染和破壞的補(bǔ)償成本，即只支付了一小部分環(huán)境成本而非全部。使用者在消費(fèi)環(huán)境資源時(shí)造成的環(huán)境污染和破壞沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)償，其補(bǔ)償往往由社會(huì)承擔(dān)，導(dǎo)致環(huán)境成本外部化。環(huán)境資源成本外部化或低成本使用勢(shì)必會(huì)造成環(huán)境資源的浪費(fèi)及過(guò)度使用。因此，必須明確界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)，將環(huán)境資源成本內(nèi)部化，形成“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)破壞誰(shuí)治理”的補(bǔ)償機(jī)制，充分體現(xiàn)社會(huì)公平原則。資源環(huán)境承載力是指在確保生態(tài)可恢復(fù)與可持續(xù)，并滿(mǎn)足人類(lèi)需要的前提下，一個(gè)地區(qū)、一定時(shí)期內(nèi)的資源環(huán)境數(shù)量與質(zhì)量，能夠承載經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展需求的能力。資源環(huán)境承載力是國(guó)土規(guī)劃編制的科學(xué)基礎(chǔ)。國(guó)土規(guī)劃需要尋找一種合適的表達(dá)方式，來(lái)體現(xiàn)資源與環(huán)境一體化特征并計(jì)量資源與環(huán)境使用的總成本，通過(guò)推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的配置，遏制資源環(huán)境的破壞和過(guò)度使用，促進(jìn)資源環(huán)境的保護(hù)治理和合理利用。2.推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，更好地發(fā)揮其對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的資源配置機(jī)制是在政府宏觀調(diào)控下，市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。對(duì)于國(guó)土資源這種關(guān)系國(guó)家安全的戰(zhàn)略性資源來(lái)說(shuō)，宏觀調(diào)控至關(guān)重要。市場(chǎng)機(jī)制以利益最大化為驅(qū)動(dòng)，很難顧及資源的短期收益與可持續(xù)利用、全國(guó)與區(qū)域協(xié)調(diào)、公平與效益等諸多問(wèn)題，同時(shí)市場(chǎng)有其自身難以克服的缺陷，近兩年世界鐵礦石價(jià)格的波動(dòng)就是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)。我國(guó)尚處在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，目前的狀況是，一方面宏觀調(diào)控體系尚未建立，作為宏觀調(diào)控的間接手段，法制、法規(guī)和政策等尚不完善，更多采用行政手段。另一方面市場(chǎng)化程度比較低，法規(guī)不健全，市場(chǎng)無(wú)序，行政干擾，市場(chǎng)發(fā)揮不了配置資源的基礎(chǔ)性作用。這就需要在建立和完善宏觀調(diào)控體系的同時(shí)，加快市場(chǎng)化進(jìn)程。國(guó)土規(guī)劃是宏觀調(diào)控的重要手段。國(guó)土規(guī)劃是對(duì)全部國(guó)土資源及其空間利用進(jìn)行宏觀配置的戰(zhàn)略性方案。國(guó)土是一個(gè)三維的地域空間系統(tǒng)，國(guó)土資源具有三維地域空間特征，即不僅指實(shí)體資源，也占有一定地域空間。國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)利用是在一定地域空間內(nèi)對(duì)實(shí)體資源及空間的開(kāi)發(fā)利用。當(dāng)將國(guó)土資源置于不同發(fā)展階段進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，則構(gòu)成了具有時(shí)間演化特征的四維系統(tǒng)。國(guó)土規(guī)劃是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，時(shí)間上要兼顧眼前需求與長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)利用，空間上要充分考慮資源環(huán)境的地域差異。將一定發(fā)展階段市場(chǎng)對(duì)資源的需求置于國(guó)土資源三維地域空間內(nèi)，與國(guó)土資源在空間上構(gòu)成交集，國(guó)土規(guī)劃需要對(duì)這些交集進(jìn)行評(píng)估、權(quán)衡和統(tǒng)籌，重點(diǎn)關(guān)注需求聚集區(qū)域內(nèi)人口、城市和產(chǎn)業(yè)的資源匹配度，對(duì)其適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。在國(guó)土規(guī)劃的總體框架下，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，才能達(dá)到保障發(fā)展、保護(hù)資源的目的，推進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。四、全國(guó)視角 區(qū)域協(xié)調(diào)資源環(huán)境稟賦條件是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在，有其自身存在與發(fā)展的規(guī)律，具有自然的地域性特征。近幾十年國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，社會(huì)需求與資源環(huán)境供給時(shí)時(shí)處于動(dòng)態(tài)變化之中，往往表現(xiàn)出無(wú)序狀態(tài)。資源環(huán)境自然分區(qū)與行政分區(qū)的協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與整體之間的關(guān)系，都需要國(guó)土規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。1.從全國(guó)層面確定區(qū)域國(guó)土資源開(kāi)發(fā)格局，通過(guò)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)來(lái)引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各區(qū)域生產(chǎn)力布局目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以行政區(qū)為單元，不同行政區(qū)的劃分往往導(dǎo)致資源環(huán)境自然分區(qū)的條塊分割，而行政管理體制上的分權(quán)與財(cái)政體制的分灶導(dǎo)致各行政區(qū)各自為政，人為的行政分割必然加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾。其一是各行政區(qū)之間的資源分配與環(huán)境保護(hù)等方面的矛盾，其二是行政區(qū)界限產(chǎn)生資源開(kāi)發(fā)利用的不均衡，其三是產(chǎn)業(yè)布局的區(qū)域間協(xié)調(diào)問(wèn)題。比如，環(huán)渤海地區(qū)由于共同的區(qū)位以及資源環(huán)境特點(diǎn)，成為一個(gè)相對(duì)完整的自然地域單元，但同時(shí)環(huán)渤海地區(qū)又分屬五省二市，在經(jīng)濟(jì)布局上，各行政區(qū)從地方發(fā)展角度出發(fā)，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題，造成資源環(huán)境的浪費(fèi)甚至破壞。行政區(qū)與資源環(huán)境自然分區(qū)的不協(xié)調(diào)，加劇了資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾。國(guó)土規(guī)劃編制應(yīng)采取“全國(guó)視角、區(qū)域協(xié)調(diào)”策略，以資源環(huán)境自然分區(qū)為規(guī)劃編制單元，從全國(guó)層面上確定區(qū)域國(guó)土資源開(kāi)發(fā)格局，在此格局下進(jìn)行各行政區(qū)的國(guó)土規(guī)劃，各行政區(qū)與國(guó)土資源自然分區(qū)交叉或者重疊的，須依全國(guó)國(guó)土規(guī)劃格局進(jìn)行區(qū)域間協(xié)調(diào)，避免地方利益驅(qū)動(dòng)或者地方保護(hù)的不合理開(kāi)發(fā)行為。劃分資源環(huán)境自然分區(qū)，并通過(guò)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)來(lái)引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各區(qū)域生產(chǎn)力布局，應(yīng)成為國(guó)土規(guī)劃編制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、先行性和持續(xù)性的工作。以資源環(huán)境稟賦和承載力大小來(lái)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃是遵循客觀規(guī)律的、科學(xué)的規(guī)劃方式，是實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展、保護(hù)資源的有效途徑，是國(guó)土規(guī)劃編制應(yīng)努力踐行的重要原則之一。2.處理好當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與整體之間的多重關(guān)系國(guó)土規(guī)劃作為國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略框架，要發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)控和指導(dǎo)作用，需要認(rèn)真研究如何處理當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與整體的關(guān)系。處理好當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，首先要保證規(guī)劃的科學(xué)性。國(guó)土規(guī)劃的科學(xué)性是指規(guī)劃要符合自然規(guī)律與經(jīng)濟(jì)規(guī)律。規(guī)劃的實(shí)用性與時(shí)效性的基礎(chǔ)，就是能夠反映我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境狀況。國(guó)土規(guī)劃編制的科學(xué)基礎(chǔ)是對(duì)國(guó)土資源的綜合調(diào)查與對(duì)資源環(huán)境承載力綜合評(píng)價(jià)，這需要采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，建立全覆蓋的國(guó)土資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，掌握最為精準(zhǔn)的國(guó)土資源與環(huán)境狀況，確保規(guī)劃指標(biāo)等的確立是建立在最新的資源環(huán)境狀況基礎(chǔ)之上。同時(shí)，采用先進(jìn)的技術(shù)方法，結(jié)合一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的速度與趨勢(shì)，對(duì)未來(lái)20年(一個(gè)規(guī)劃期)乃至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)區(qū)域內(nèi)可能的資源環(huán)境需求進(jìn)行模擬和預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃的指標(biāo)保留相應(yīng)的彈性空間(這是由承載力閾值的四維特征決定的)，對(duì)資源環(huán)境的開(kāi)發(fā)利用也保留相應(yīng)的余地，既要滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)發(fā)展，也要確?？沙掷m(xù)發(fā)展。處理好局部與整體的關(guān)系，要兼顧國(guó)家總體戰(zhàn)略與地方戰(zhàn)略、各行政區(qū)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)區(qū)帶發(fā)展、城市與城市群發(fā)展等之間的關(guān)系，避免各自為政，盲目發(fā)展。受區(qū)位、自然、人文因素等的影響，我國(guó)幾十年來(lái)逐漸形成了沿海、沿江以及沿鐵路交通干線的幾大經(jīng)濟(jì)區(qū)帶，形成了珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海等幾大城市群，以這些區(qū)域的發(fā)展帶動(dòng)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，但是也出現(xiàn)了區(qū)域與全國(guó)、區(qū)域內(nèi)部之間的不協(xié)調(diào)問(wèn)題，各地區(qū)、各城市受到地方利益、短期效益和政績(jī)等諸多因素影響，盲目上馬一些大項(xiàng)目或者違規(guī)項(xiàng)目，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩、資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞等問(wèn)題，需要通過(guò)國(guó)土規(guī)劃從宏觀上加以約束和調(diào)控。與此同時(shí)，從規(guī)劃的角度講，要健全完善規(guī)劃體系，處理好國(guó)土規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系。目前我國(guó)的規(guī)劃有很多種類(lèi)型，包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體綱要、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、能源規(guī)劃等等。而各種各樣的規(guī)劃常常發(fā)生重疊與交叉，相互之間缺少一個(gè)相互協(xié)調(diào)的紐帶，缺少可以進(jìn)行平衡調(diào)整的依據(jù)。國(guó)土規(guī)劃是以全部國(guó)土資源及其空間為客體，從宏觀上、空間上總體布局人類(lèi)活動(dòng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從主、客體關(guān)系來(lái)看，國(guó)土規(guī)劃顯然是聯(lián)系國(guó)土資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的最直接紐帶，是對(duì)資源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略最高層次的布局，從可持續(xù)發(fā)展的角度講，各類(lèi)單項(xiàng)規(guī)劃或者產(chǎn)業(yè)規(guī)劃均應(yīng)在國(guó)土規(guī)劃的框架下進(jìn)行，服從國(guó)土規(guī)劃的布局。(原載《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2010年10月1日，《走進(jìn)大課堂》欄目，主講人張彥英、樊笑英)
備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。