全國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱碳排放權(quán)交易市場）擴大覆蓋范圍（以下簡稱擴圍）是加快建成更加有效、更有活力、更具國際影響力碳市場的關鍵舉措。經(jīng)國務院批準，鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場管理，覆蓋的溫室氣體種類為二氧化碳（CO2）、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》（以下簡稱《方案》），標志著碳排放權(quán)交易市場首次擴圍工作進入操作實施階段。日前，生態(tài)環(huán)境部氣候司相關負責人就《方案》有關問題介紹了有關情況。

問：將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場有什么積極意義和作用？

答：碳市場是利用市場機制積極應對氣候變化、推動經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型的重大制度安排，是國際通行的氣候治理政策工具。目前，我國已建立重點排放單位履行強制減排責任的全國碳排放權(quán)交易市場和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場。2021年7月，碳排放權(quán)交易市場以發(fā)電行業(yè)為突破口啟動上線交易，是目前全球覆蓋排放量最大的碳市場。經(jīng)過近四年的發(fā)展，市場總體運行平穩(wěn)，制度體系日趨完善，數(shù)據(jù)質(zhì)量全面改善，以碳市場為核心的中國碳定價機制正在形成。同時，碳排放權(quán)交易市場仍處建設初期階段，存在一些問題和不足，突出表現(xiàn)在市場當前僅覆蓋了發(fā)電行業(yè)，參與主體高度同質(zhì)化導致市場活躍度低，市場機制作用未充分發(fā)揮。擴圍工作統(tǒng)籌國際、國內(nèi)兩個大局，堅持問題導向、目標導向，滿足了我國發(fā)展完善碳市場的現(xiàn)實需要，將在更大范圍、更寬領域、更深層次發(fā)揮市場機制作用，構(gòu)建碳減排激勵約束機制新局面。

在實現(xiàn)雙碳目標方面，目前碳排放權(quán)交易市場發(fā)電行業(yè)管控二氧化碳排放占全國總量比重約40%，納入鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)后，覆蓋全國二氧化碳排放總量占比達到60%以上。碳排放權(quán)交易市場利用碳排放總量設定和配額分配制度，可將國家碳減排目標直接轉(zhuǎn)化為企業(yè)的減排責任，通過精準核算碳排放、科學設置碳排放目標、靈活選擇碳減排手段，實現(xiàn)對碳市場覆蓋行業(yè)碳排放總量和強度的有效控制。

在推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展方面，鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)是我國除火電行業(yè)外的高排放行業(yè)，碳排放量大、碳排放強度高、高碳鎖定效應強。將三個行業(yè)納入碳市場管理，可通過“激勵先進、約束落后”加快出清落后產(chǎn)能，推動行業(yè)從“高碳依賴”傳統(tǒng)路徑向“低碳競爭力”新賽道轉(zhuǎn)變，加快低碳技術(shù)創(chuàng)新和應用，助力走出“內(nèi)卷式”競爭模式，不斷提高行業(yè)發(fā)展的“含金量、含新量、含綠量”。此外，碳市場也將催生新的產(chǎn)業(yè)機遇，隨著碳市場的發(fā)展與完善，碳核查、碳監(jiān)測、碳咨詢、碳金融等新興領域?qū)⒂瓉砜焖侔l(fā)展。

在完善碳定價機制方面，擴圍實現(xiàn)了碳排放權(quán)交易市場從過去的三個“單一”管控向三個“多元”轉(zhuǎn)變，即由單一行業(yè)管控轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘈袠I(yè)兼容市場、單一能源活動排放管控轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫮茉椿顒优c工業(yè)過程排放管控、單一的二氧化碳管控轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N溫室氣體管控。在進一步豐富參與主體、提升市場活力的基礎上，將更多邊際減排成本不同的主體納入市場統(tǒng)一管理，更有效降低了全社會減排成本。碳價為新納入行業(yè)企業(yè)開展氣候投融資、碳配額質(zhì)押等碳定價活動錨定了基準價格，有利于吸引更多金融資本投向這些行業(yè)，為低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展提供資金支持。企業(yè)因參加碳市場獲得的收益可用于進一步投資低碳技術(shù)，從而形成“投資—減排—收益—投資”的技術(shù)創(chuàng)新和應用良性模式。

問：圍繞將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場，生態(tài)環(huán)境部開展了哪些工作？準備情況如何？

答：生態(tài)環(huán)境部高度重視擴圍工作，從2023年4月起，組織近60家單位積極參與擴圍專項研究工作，在此基礎上夯實了擴圍的數(shù)據(jù)基礎、制度基礎和硬件基礎。目前，各項準備工作已就緒。

一是推進歷史數(shù)據(jù)治理。通過梳理2013年以來發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、民用航空等行業(yè)年度溫室氣體排放報告，共收集8個行業(yè)、10個年度、6000余家重點排放單位碳排放報告合計約8萬份。根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果，制定了解決碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的針對性舉措，為科學合理制定年度配額總量和分配方案、核算報告核查指南奠定了基礎。

二是開展專項研究。分行業(yè)分專題深入研究分析關鍵問題，綜合評估各行業(yè)納入碳市場的成熟度。經(jīng)評估，綜合考慮控制溫室氣體排放要求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、減污降碳貢獻、數(shù)據(jù)基礎、應對國際碳壁壘等因素，明確將鋼鐵、水泥、鋁冶煉作為首次擴圍的行業(yè)。碳排放權(quán)交易市場將在現(xiàn)有發(fā)電行業(yè)基礎上，新增企業(yè)約1500家，覆蓋碳排放量新增約30億噸。

三是廣泛征求意見并凝聚共識。多次征求有關部門、各省級人民政府、有關行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位、專家和公眾意見，及時吸收各方意見并做好溝通說明。組織開展政策宣貫和能力建設，推動企業(yè)建立完善內(nèi)部碳排放管理制度。調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)鋼鐵、水泥和鋁冶煉企業(yè)迫切希望盡快納入，特別是碳排放管理水平高、綠色低碳優(yōu)勢明顯的企業(yè)意愿更加突出、態(tài)度更加積極。

四是編制一攬子政策文件。印發(fā)實施《方案》，明確擴圍總體要求和重點工作任務。發(fā)布了鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)溫室氣體排放核算報告和核查指南等6項技術(shù)規(guī)范，建立了三個行業(yè)核算報告核查政策體系。編制了鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)年度配額總量和分配方案，下一步將按程序征求各方意見后印發(fā)實施。目前，各項政策制度設計工作已基本完成。

五是優(yōu)化升級基礎設施。根據(jù)工作需要，對管理平臺、注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)功能進行了升級改造，保障碳排放核算報告核查、配額分配、配額清繳、市場交易等各項工作順利開展。2月底以來，我們組織鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)的900余家企業(yè)開展了相關平臺功能測試，通過“實彈練兵”幫助企業(yè)熟悉市場規(guī)則，同時進一步完善系統(tǒng)功能。

問：鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)對納入碳排放權(quán)交易市場有何期待關切？生態(tài)環(huán)境部有何針對性措施？

答：為積極穩(wěn)妥推進擴圍工作，生態(tài)環(huán)境部堅持穩(wěn)中求進的工作基調(diào)，通過召開座談會、公開征求意見、問卷調(diào)查等方式，廣泛聽取鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業(yè)及相關行業(yè)協(xié)會的意見建議。三個行業(yè)企業(yè)特別是綠色低碳優(yōu)勢企業(yè)期盼，一是充分發(fā)揮碳市場功能作用，加快推動行業(yè)綠色低碳發(fā)展；二是穩(wěn)步推進市場擴圍，充分考慮行業(yè)企業(yè)承受力；三是加大幫扶力度，提升碳排放管理能力。生態(tài)環(huán)境部在謀劃部署、政策設計、實施落地等方面積極回應企業(yè)期盼關切。

一是分階段有序推動企業(yè)進入市場，推動行業(yè)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。考慮到新納入市場的企業(yè)需要經(jīng)歷一段時間掌握規(guī)則、熟悉市場、提升管理能力，借鑒發(fā)電行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場管理的成熟經(jīng)驗，按照“邊實施、邊完善”的工作思路，分兩階段推進三個行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場。在啟動實施階段（2024—2026年度），以夯實碳排放管理基礎、推動企業(yè)熟悉市場規(guī)則為主要目標，重點培育市場主體，完善市場監(jiān)管，提升企業(yè)履約能力和管理水平，建立激勵約束機制，協(xié)同推進化解過剩產(chǎn)能作用有效發(fā)揮，碳市場功能作用初步顯現(xiàn)。在深化完善階段（2027年度—），完善政策法規(guī)體系，健全監(jiān)督管理機制，全面提升各方參與市場能力，不斷提高數(shù)據(jù)的真實性、準確性、完整性，研究建立預期明確、公開透明的行業(yè)配額總量逐步適度收緊機制，推動單位產(chǎn)品產(chǎn)量碳排放不斷下降，激勵約束機制更加完善，協(xié)同推進化解過剩產(chǎn)能作用進一步提升，碳市場功能作用充分發(fā)揮。

二是合理控制配額盈缺率，實現(xiàn)碳排放控制與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應?？紤]到我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，碳排放總量還未達峰，碳排放權(quán)交易市場未采用基于絕對總量控制的思路，創(chuàng)新采用符合我國國情的配額分配方式，基于強度控制的思路分配配額。此方式既可壓實企業(yè)減排的主體責任，有效傳導減排壓力，推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，也為下一步過渡到總量控制提供緩沖、奠定基礎。該方式不預設絕對配額量上限，配額量與產(chǎn)品產(chǎn)量掛鉤，根據(jù)單位產(chǎn)品產(chǎn)量碳排放的平均或先進水平設定基線，低于基線排放水平的企業(yè)將存在配額盈余，高于基線排放水平的企業(yè)將存在配額短缺，不限制企業(yè)生產(chǎn)，鼓勵先進企業(yè)多生產(chǎn)。這種方式與我國當前基于強度控制的碳排放管理政策目標方向一致。2024年度鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業(yè)獲得的配額量等于經(jīng)核查的實際排放量，所有企業(yè)均無配額缺口，無需支付履約成本。2025和2026年度各行業(yè)配額整體盈虧平衡，根據(jù)碳排放強度績效設置調(diào)節(jié)系數(shù)上下限，將所有企業(yè)配額盈缺率控制在較小范圍內(nèi)，不會對行業(yè)企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生收縮性效應。

三是科學合理設計核算報告核查體系，切實幫助企業(yè)提升管理水平和降低管理負擔。在充分考慮鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)碳排放機理特征的基礎上，生態(tài)環(huán)境部先后分行業(yè)制定發(fā)布了6項核算報告和核查指南。指南以降低數(shù)據(jù)質(zhì)量風險、減少企業(yè)工作量為導向，一方面，堅持化繁為簡、抓大放小，緊盯主要排放源，壓縮非必要核算鏈條，減少碳排放核算參數(shù)數(shù)量，簡化碳排放參數(shù)的核算方法，切實提升核算報告核查方法的科學性、合理性，便于企業(yè)理解和操作實施；另一方面，堅持分級分類管理，細化企業(yè)碳排放的過程管理和缺省值取值條件，允許數(shù)據(jù)質(zhì)量管理基礎薄弱、排放規(guī)模小的企業(yè)采用缺省值計算，充分考慮到了企業(yè)碳排放統(tǒng)計核算能力基礎。此外，根據(jù)核算報告和核查指南，在管理平臺分行業(yè)建設數(shù)據(jù)管理模塊，實現(xiàn)填報錯誤智能預警、關鍵參數(shù)自動計算、統(tǒng)計分析快速便捷、排放報告一鍵生成等功能，切實減輕企業(yè)數(shù)據(jù)填報負擔，有效提升碳排放精細化管理水平。

問：三個行業(yè)首次進入碳排放權(quán)交易市場，如何確保企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)真實準確？

答：數(shù)據(jù)質(zhì)量是保障碳排放權(quán)交易市場健康有序發(fā)展的生命線。生態(tài)環(huán)境部一直高度重視碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，按照“完善制度機制，嚴控嚴查嚴罰”要求，發(fā)電行業(yè)形成了一套行之有效、可復制到其他行業(yè)的數(shù)據(jù)質(zhì)量保障體系。參照發(fā)電行業(yè)管理的有益經(jīng)驗做法，按照不同行業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求一致原則，完善核算報告核查（MRV）體系，加強數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，確保碳排放數(shù)據(jù)真實準確可靠。

一是全鏈條壓實相關主體責任。按照《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》等要求，企業(yè)對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理負主體責任，應落實數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計劃和月度存證、年度碳排放報告等相關管理要求，并對其上報數(shù)據(jù)的真實性、完整性、準確性負責。從事檢驗檢測、編制年度排放報告和對年度報告進行技術(shù)審核的技術(shù)服務機構(gòu)應當合法合規(guī)開展工作，對出具的檢測報告或技術(shù)報告負責。在此基礎上發(fā)揮地方生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)管作用，提升地方生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)管能力、監(jiān)管效能。

二是全方位實施“國家—省—市”三級聯(lián)審。借鑒在發(fā)電行業(yè)已開展的碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量“國家—省—市”三級聯(lián)審工作機制，對企業(yè)每月通過管理平臺上報的碳排放相關數(shù)據(jù)及其證明材料由國家負責大數(shù)據(jù)篩查及定期抽查，省負責技術(shù)審核，地市負責現(xiàn)場抽查。該機制立足于提升基礎數(shù)據(jù)的規(guī)范性、真實性、準確性、完整性、可追溯性，本著慎之又慎、如履薄冰、步步為營的態(tài)度， “以日保月、以月保年” 。通過開展監(jiān)督幫扶，以問題線索為導向，指導企業(yè)規(guī)范排放核算報告行為。采取飛行檢查等方式嚴厲打擊弄虛作假行為，對碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假“零容忍”，對違法企業(yè)嚴肅查處，對存在問題的技術(shù)服務機構(gòu)公開曝光，形成有力震懾。

三是全過程納入碳排放數(shù)據(jù)信息化管理體系。依托管理平臺，利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)實現(xiàn)異常數(shù)據(jù)預警、風險識別與交叉核驗、問題移交整改的智能化，不斷建立完善全業(yè)務管理環(huán)節(jié)在線化、全流程數(shù)據(jù)集中化、綜合決策科學化的信息化管理體系。當前，發(fā)電行業(yè)年均審核數(shù)據(jù)約為300萬余條，三行業(yè)納入后，審核數(shù)據(jù)總量預計將大幅增長。通過數(shù)據(jù)質(zhì)量全過程信息化管理實現(xiàn)穿透式監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)潛在性、苗頭性、傾向性問題，將數(shù)據(jù)質(zhì)量風險消滅在“萌芽”狀態(tài)。

問：《方案》出臺后，下一步將開展哪些工作，推動《方案》落地實施？

答：為有力有效落實《方案》要求，同時防范新行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場管理后可能出現(xiàn)的風險和隱患，將通過如下措施確保三個行業(yè)平穩(wěn)納入碳排放權(quán)交易市場。

一是加快推進各項工作任務落實落地。印發(fā)關于三個行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場管理后的重點工作通知，明確重點排放單位名錄制定、關鍵參數(shù)月度存證、碳排放報告核查、核定配額發(fā)放、配額清繳等任務及其完成時限。印發(fā)實施年度配額總量和分配方案，建立新納入行業(yè)配額分配制度。

二是加強新納入企業(yè)能力建設。制定能力建設專項行動計劃，對企業(yè)、地方生態(tài)環(huán)境部門、技術(shù)服務機構(gòu)開展針對性專題培訓。圍繞月度信息化存證、排放報告編制及核查、配額分配與清繳、市場交易等關鍵環(huán)節(jié)，編制專項培訓教材，建設網(wǎng)上教育學習平臺，統(tǒng)一規(guī)范培訓內(nèi)容要求，實現(xiàn)新納入企業(yè)培訓全覆蓋，推動企業(yè)盡快熟悉掌握相關規(guī)則。組織開展多輪督導幫扶，編制碳排放管理要點手冊，精準靶向指導企業(yè)，提升企業(yè)碳排放核算能力、碳資產(chǎn)管理水平。

三是加強政策解讀和宣傳引導。充分利用中國碳市場大會、全國低碳日、新聞發(fā)布會、全國碳市場信息網(wǎng)等平臺渠道主動發(fā)聲，搭建暢通與企業(yè)溝通橋梁，及時回應企業(yè)社會關切。組織各地方和相關單位多渠道宣傳普及碳市場相關政策，為碳市場建設運行營造良好社會氛圍。加強信息披露，依法依規(guī)推動有關主體及時公開排放、履約、交易、質(zhì)押等相關信息，接受公眾社會監(jiān)督。

來源：生態(tài)環(huán)境部

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。