政策調(diào)控不能“打擺子”、“坐過山車”

我想分兩個(gè)層次說。第一個(gè)層次是，我作為研究者怎么看待中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)狀。

經(jīng)過十多年的“單邊市”，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)在2014年以后進(jìn)入了明顯分化的狀態(tài)，演變成冰火兩重天的局面，其中“冰”的一邊也焦慮，“火”的一邊也焦慮。“冰”的焦慮是很典型的：在中央強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，而且已把它表述為一個(gè)戰(zhàn)略方針之后，作為切入點(diǎn)，“三去一降一補(bǔ)”中非常重要的一項(xiàng)是去庫存。根據(jù)一般人的理解，去庫存首先針對(duì)的就是房地產(chǎn)市場(chǎng)上大量的庫存。但具體分析，庫存主要分布在一大群三、四線城市。這些庫存怎么去？作了這么多的探討之后，今年其進(jìn)展其實(shí)并不太明顯，三、四線城市只是降低了4個(gè)百分點(diǎn)左右。另外一邊“火”的呢？就是在2014年上半年很多人驚呼中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)要崩盤，要出現(xiàn)一去不回的向下的拐點(diǎn)之后，一線城市房?jī)r(jià)抗跌能力是非常明顯的。到了2015年，北京房?jī)r(jià)首先明顯企穩(wěn)，然后深圳迅速升溫，再后一線城市普遍進(jìn)入升溫狀態(tài)，后面帶出的是二線城市、所謂2.5線城市，一直到今年下半年更多的城市進(jìn)入了升溫狀態(tài)，各地決策層不得不在“9·30”前后出手，以行政手段為主對(duì)房地產(chǎn)限購限貸。

這樣分化的局面擺在眼前，因此，我們不能只看到“9·30”之后確實(shí)遏制了原來大家最焦慮的一批城市房?jī)r(jià)迅速升溫勢(shì)頭，同時(shí)必須看到今后的發(fā)展會(huì)是什么樣子。如果按照之前十幾年的演變來看，最大的可能是繼續(xù)“打擺子”、“坐過山車”式地從一端擺到另外一端。有人總結(jié)下來，從一端轉(zhuǎn)到另外一端平均15個(gè)月為期?，F(xiàn)在的限購限貸過去已屢次出現(xiàn)，但出現(xiàn)后經(jīng)過一段時(shí)間，新的焦慮轉(zhuǎn)到了經(jīng)濟(jì)低迷、房地產(chǎn)市場(chǎng)不振，又必須取消限購限貸，甚至地方政府層面不約而同地采取給予補(bǔ)貼、加強(qiáng)貸款支持等措施，來使房地產(chǎn)市場(chǎng)升溫。到了一定的時(shí)候，再擺回來，就像我們“9·30”以后看到的這一段。如果這樣幾輪政策調(diào)控都在“打擺子”，都在“坐過山車”，那我們是不是可以進(jìn)一步提出一個(gè)問題，就是過去政策調(diào)控只是治標(biāo)而沒有治本。接著要問的是：今后應(yīng)該如何體現(xiàn)標(biāo)本兼治而治本為上的調(diào)控高水平，這是我在第一個(gè)層面最基本、粗線條的觀察之后所要表明的這個(gè)判斷。

制度建設(shè)應(yīng)治本為上

要把原來的治標(biāo)不治本，轉(zhuǎn)為既治標(biāo)又治本、綜合施治，而且體現(xiàn)中長(zhǎng)期的“治本為上”的應(yīng)有水平，我們應(yīng)該怎么辦？這就要說到第二個(gè)層次，我的基本認(rèn)識(shí)就是制度建設(shè)必須跟上。當(dāng)然，說到制度建設(shè)，就必須結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個(gè)戰(zhàn)略方針來加以領(lǐng)會(huì)，“三去一降一補(bǔ)”只是切入點(diǎn)，必須解決整個(gè)制度體系怎樣符合十八屆三中全會(huì)所要求的現(xiàn)代國(guó)家治理的這種實(shí)質(zhì)，怎樣體現(xiàn)在整個(gè)制度安排和機(jī)制連接方面，使市場(chǎng)的有效作用加上有為和有限的政府作用，促成一切潛力、活力的釋放，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中走向長(zhǎng)治久安。這方面與房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)的制度建設(shè)，是治本之策必須解決的攻堅(jiān)克難的問題。中國(guó)整個(gè)改革進(jìn)入深水區(qū)，現(xiàn)在所說的制度建設(shè)，都面臨著“好吃的肉吃完了”、你只要一動(dòng)就要啃骨頭的問題，這個(gè)硬骨頭如何真正啃下來，是對(duì)我們的歷史性考驗(yàn)。

與房地產(chǎn)市場(chǎng)概念相關(guān)的制度建設(shè)，至少包括四個(gè)方面：第一是土地制度。從配套改革視野里看房地產(chǎn)，首先直接關(guān)聯(lián)的是我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部還得不斷擴(kuò)大建成區(qū)，未來幾十年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率還有向上走幾十個(gè)點(diǎn)的高速發(fā)展空間，未來幾十年內(nèi)還會(huì)有4億人要從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)來定居，建成區(qū)擴(kuò)大，隨著不動(dòng)產(chǎn)的建設(shè)和開發(fā)。相關(guān)土地的使用帶有自然壟斷性質(zhì)，誰占了，別的主體就沒法使用，這種土地的使用權(quán)和開發(fā)權(quán)如何在一個(gè)健康的制度之下，可持續(xù)地源源不斷形成有效供給，這是根本性的問題。我們過去處理得不好，大家聽到更多的是對(duì)土地財(cái)政的批評(píng)指責(zé)。實(shí)際上，這種土地財(cái)政在中國(guó)的發(fā)生地，主要是沿海和沿海的那些中心區(qū)域，能夠把土地賣出個(gè)好價(jià)錢的這些地方政府，確實(shí)在極高的程度上依賴土地財(cái)政。而另外大量的中西部的地方政府，想依賴也依賴不上，這已經(jīng)造成了極度的不均衡，并帶出了一系列的問題。同時(shí)，又必須承認(rèn)它有內(nèi)在的合理性，地方政府靠山吃山、靠水吃水，它當(dāng)然要在自己轄區(qū)之內(nèi)的國(guó)土開發(fā)過程中利用自己的資源稟賦，乘勢(shì)運(yùn)用土地的使用權(quán)，開拓可能的財(cái)力來源用于支持整個(gè)開發(fā)和建設(shè)過程。有關(guān)這方面的制度，我后面要專門說到重慶案例，看它是怎么處理的。非常遺憾，重慶案例在全國(guó)現(xiàn)在是孤本。

第二個(gè)是住房制度。住房制度其實(shí)思路早已清晰化，就是必須雙軌統(tǒng)籌。在我們都關(guān)注的商品房市場(chǎng)這個(gè)市場(chǎng)軌的旁邊，必須還有保障房供給的保障軌。從1998年特別強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)適用住房這個(gè)概念切入，到現(xiàn)在已經(jīng)更清晰地聚攏到了以公租房和共有產(chǎn)權(quán)房為主要形式構(gòu)建這種保障軌的供給機(jī)制。關(guān)鍵就是怎么把這些有別于市場(chǎng)軌的保障軌上的有效供給，合理地形成，源源不斷地真正變成人民群眾得到實(shí)惠、落實(shí)共享發(fā)展的支持要素，使低收入階層和收入夾心層，包括大量的年輕白領(lǐng)，擺脫在解決住房問題方面的不安和焦慮。其實(shí)，這是住房制度里最關(guān)鍵的“托底”內(nèi)容。對(duì)于雙軌統(tǒng)籌，目前的指導(dǎo)方針比較合理清晰，就是主打公租房與共有產(chǎn)權(quán)房，相關(guān)工作中的關(guān)鍵就是如何落實(shí)。

第三個(gè)相關(guān)的制度建設(shè)是投融資制度。大量的基礎(chǔ)設(shè)施跟著不動(dòng)產(chǎn)的開發(fā)，必須配套提供宜居的條件，包括上述兩個(gè)軌上的住房，以及和住房相關(guān)的各種各樣不動(dòng)產(chǎn)的配套，從樓盤、小區(qū)、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)到城市綜合體、連片開發(fā)、產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營(yíng)，這些大規(guī)模的建設(shè)中投融資機(jī)制如何適應(yīng)創(chuàng)新的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，如何守正出奇？這方面就要特別說到重要的PPP概念。近年從管理部門到方方面面，對(duì)此都高度重視。推進(jìn)PPP的創(chuàng)新，財(cái)政部業(yè)務(wù)部門會(huì)議2015年記錄在案的是13次，平均一個(gè)月一次以上。決策層對(duì)這個(gè)問題的高度關(guān)注，讓我們看到了一些值得肯定的進(jìn)展，但同時(shí)還有很多必須解決的問題。這些問題的解決，首先必須從制度建設(shè)入手，這涉及法治化進(jìn)程、契約精神的培養(yǎng)、規(guī)范地設(shè)立陽光化的全套作業(yè)流程等問題，在PPP概念之下都必須解決好。在政府、企業(yè)之外，還必須要形成健康的專業(yè)機(jī)構(gòu)力量，并把一個(gè)個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，合理地、創(chuàng)新地與金融市場(chǎng)對(duì)接，共同形成PPP“1+1+1>3”的績(jī)效提升機(jī)制。

第四個(gè)制度建設(shè)是稅制改革。很多人聽到稅，都有天然的厭惡，認(rèn)為最好沒有稅，稅負(fù)越輕越好。但實(shí)際上，中國(guó)要走向現(xiàn)代化，在房地產(chǎn)方面又必須提及十八屆三中全會(huì)明確肯定的“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”的問題。到底怎樣在實(shí)際工作中貫徹這個(gè)指導(dǎo)精神？在現(xiàn)實(shí)的推進(jìn)過程中，我們沒有看到加快的跡象，還明顯處于醞釀狀態(tài)。

以上四個(gè)制度建設(shè)都涉及治本，改革中的配套當(dāng)然還有其他方方面面，合在一起是個(gè)系統(tǒng)工程。在這個(gè)認(rèn)識(shí)框架下，我們可簡(jiǎn)要地看個(gè)案例。這段時(shí)間，在各大城市、中心城市無不對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)感到沉重壓力的時(shí)候，重慶卻相對(duì)平穩(wěn)。從它那里傳來的信息、看到的數(shù)據(jù)，卻體現(xiàn)了一種較為符合社會(huì)和諧的平穩(wěn)狀態(tài)。如果按照商品房的交易來看，重慶的房?jī)r(jià)也有輕微上漲。在相關(guān)的政策調(diào)控由中央有關(guān)部門掌握的大環(huán)境之下，我們必須注意到，重慶在前面所說的四個(gè)房地產(chǎn)制度建設(shè)方面做得可圈可點(diǎn)。第一，土地制度方面，重慶八年多之前在全國(guó)首創(chuàng)了“地票”制度的改革試點(diǎn)，一直堅(jiān)持到現(xiàn)在。遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民，在政策引導(dǎo)之下，把自己的宅基地騰出一部分，還有小田變大田騰出田埂的面積，形成復(fù)墾的農(nóng)田，在區(qū)域內(nèi)整個(gè)農(nóng)業(yè)耕作的田畝數(shù)上形成“占補(bǔ)平衡”。對(duì)多出來的復(fù)墾田地的產(chǎn)出當(dāng)量做了核算（要分五級(jí)）之后，到地票市場(chǎng)上做量化交易，出錢買到地票指標(biāo)的主體，實(shí)際上其對(duì)土地的使用又納入政府以土地收儲(chǔ)制度來作協(xié)調(diào)的流程，使得重慶和地票合在一起的土地制度建設(shè)，可以相對(duì)從容地在城鄉(xiāng)結(jié)合部對(duì)開發(fā)主體提供與地票對(duì)應(yīng)的土地使用開發(fā)權(quán)，帶來的是后面相對(duì)有條不紊地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這個(gè)改革一舉多得，實(shí)際帶來的不僅是讓土地的供給從容和相對(duì)均勻、低成本，同時(shí)也避免了像其他地方普遍發(fā)生的城鄉(xiāng)結(jié)合部只有靠討價(jià)還價(jià)的征地拆遷補(bǔ)償機(jī)制，不得不跟著一輪一輪由釘子戶抬高了的綜合成本，在城鄉(xiāng)結(jié)合部利用土地越來越困難等情況，能夠控制總的成本抬升過程，社會(huì)方方面面得到的是與和諧社會(huì)環(huán)境配套的土地開發(fā)條件，特別重要的，是使遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民——這是我們很多討論場(chǎng)合根本就沒有納入眼界的弱勢(shì)群體，以地票制度作為與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、政府扶助相結(jié)合的機(jī)制，而進(jìn)入了共享發(fā)展的大平臺(tái)，進(jìn)入了共享改革開放成果的行列。

諸如地票制度此類的亮點(diǎn)，重慶所做的土地制度改革非常值得我們總結(jié)，但遺憾的是，有關(guān)部門的態(tài)度是重慶這個(gè)地票制度只允許一地試點(diǎn)。必須在這樣的改革方面有個(gè)大方向的判斷，后面跟著的要允許實(shí)驗(yàn)，允許大膽試，大膽闖。“試”是不是要擴(kuò)大范圍？這是很實(shí)質(zhì)的問題。

第二個(gè)住房制度方面，重慶在保障房建設(shè)上有明確的量化指標(biāo)，要形成整個(gè)城市住房供給中1/3到2/5的比例是保障房。所以，那里低端人群，包括年輕白領(lǐng)，可以得到相對(duì)穩(wěn)定的有效供給，解決他們這個(gè)收入階段的住有所居問題。有了共有產(chǎn)權(quán)房，那么大學(xué)生畢業(yè)不久以后需要談婚論嫁的時(shí)候，過丈母娘那一關(guān)就相對(duì)容易。因?yàn)檫@個(gè)共有產(chǎn)權(quán)房是很體面的、有產(chǎn)權(quán)證的，只是不能像一般商品住房那樣到市場(chǎng)上隨行就市去交易，也就封殺了它的套利空間。住進(jìn)去的年輕白領(lǐng)，過幾年收入上升了，可以根據(jù)原定的條款，考慮在新的支付能力下，再出一筆錢把它變成完全產(chǎn)權(quán)。這些年輕白領(lǐng)不用再去啃老，再去找各種各樣的東挪西借的財(cái)力支持再加上住房按揭去當(dāng)“房奴”，就過上了體面的住有所居的生活，以后可以相對(duì)從容地轉(zhuǎn)入完全產(chǎn)權(quán)房新的梯級(jí)消費(fèi)，上新的臺(tái)階。這是一個(gè)很值得肯定、值得我們重視的住房供給的創(chuàng)新案例。如果能夠把保障軌托好，剩下的就是中產(chǎn)階層以上社會(huì)成員根據(jù)自己的消費(fèi)者主權(quán)，相對(duì)從容在商品房市場(chǎng)上挑選購買的問題了，也就不會(huì)有那么多的社會(huì)焦慮。

第三個(gè)投融資制度不用多說，大家對(duì)于重慶過去的“八大投”可能都有印象，世界銀行曾經(jīng)給予高度肯定。這些年來，地方融資平臺(tái)要進(jìn)一步規(guī)范化，這方面全國(guó)有統(tǒng)一要求。重慶在這方面值得肯定的是，能夠把前期不得不做的一些調(diào)整中“八大投”式融資平臺(tái)，結(jié)合整個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合結(jié)構(gòu)優(yōu)化的取向，對(duì)應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制和政策性資金、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理、杠桿式放大，支持它的通盤基礎(chǔ)設(shè)施，以及相關(guān)的城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集群的形成。以這種投融資制度的創(chuàng)新對(duì)接到PPP，在重慶已經(jīng)形成了一些比較好的經(jīng)驗(yàn)案例。這也是非常值得肯定的配套改革。

第四，稅制改革方面。重慶和上海敢為天下先，在那么多的爭(zhēng)議、數(shù)不清的障礙之下，這兩個(gè)地方終于在我國(guó)本土率先推進(jìn)了住房保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅的試點(diǎn)。雖然有人說他們失敗了，實(shí)際上我們作為研究者觀察，哪里是失??？?jī)傻匾淹ㄟ^試水形成了非常寶貴的本土經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然開始時(shí)只能柔性切入，不要光看一些指標(biāo)變化的幅度大小，要看到它變化表現(xiàn)的效應(yīng)完全符合經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的邏輯框架，而且在如今貫徹十八屆三中全會(huì)精神、加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革要求面前，這種本土經(jīng)驗(yàn)之寶貴馬上就浮現(xiàn)在我們面前，因?yàn)槲覀儾荒芄庵v國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，十分重要的是在我們國(guó)內(nèi)已有破冰試水，兩地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可以按照中央的要求在加快房地產(chǎn)稅立法的過程中對(duì)全體國(guó)民作更多的信息披露，促進(jìn)大家更好地共同討論立法方案。

上面四個(gè)角度的制度改革，如果合在一起，再加上相關(guān)的政策調(diào)控，我認(rèn)為那就是“標(biāo)本兼治”，而且一定要實(shí)現(xiàn)“治本為上”。如果從這個(gè)角度看，大家關(guān)心的房地產(chǎn)稅改革，雖然很多人在這方面表達(dá)了反對(duì)的意見，但畢竟要看到中央的文件中，凡是成為白紙黑字的權(quán)威表述，一向是堅(jiān)持這個(gè)改革方向的。我們現(xiàn)在還是要回到怎樣讓全民族一起作理性討論，通過立法過程經(jīng)受歷史考驗(yàn)，解決中國(guó)社會(huì)走向現(xiàn)代化狀態(tài)必須建立現(xiàn)代稅制，包括房地產(chǎn)稅這種直接稅的制度建設(shè)這個(gè)問題上。最關(guān)鍵的要領(lǐng)之一，就是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，但不能照搬美國(guó)的普遍征收模式，必須借鑒重慶、上海給出的第一單位扣除這個(gè)經(jīng)驗(yàn)。怎么扣除？立法過程中方方面面可以表達(dá)自己的建設(shè)性意見，作理性討論，尋求最大公約數(shù)。

我最后想再次強(qiáng)調(diào)，政策調(diào)控要跟著制度建設(shè)走，政策不僅要“反周期”，還要使政策的作用在制度框架下提供長(zhǎng)治久安可能的同時(shí)，作合理的區(qū)別對(duì)待，以一城一策、一城一案方式貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方針。即使同樣處于“冰”態(tài)的幾百個(gè)三、四線城市，情況也是各不相同，那里的“去庫存”顯然不能簡(jiǎn)單依靠商業(yè)信貸，還必須配上政策杠桿，而政策杠桿怎么配，必須一城一策。對(duì)于“火”起來的城市也不是僅僅簡(jiǎn)單地搞限購限貸的問題，還要趕快組織有效供給。而怎么組織有效供給，還得回到前面四個(gè)重要的制度改革問題。歸根結(jié)底，還是要強(qiáng)調(diào)標(biāo)本兼治、治本為上。讓我們來共同探討，共同努力，解決好這樣的重大現(xiàn)實(shí)問題。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。