一位從民航系統(tǒng)出來創(chuàng)業(yè)的人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，無人機(jī)領(lǐng)域以前是沒有部門愿意管，現(xiàn)在是大家爭著管。比如無人機(jī)一方面屬于民航局管，同時空域安全涉及空軍方面，產(chǎn)業(yè)政策涉及工信部，其他如公共安全還涉及公安部，具體行業(yè)應(yīng)用還涉及其他部委。

3月中旬的一天，山東濟(jì)寧市汶上縣，59歲的農(nóng)民田憲才，正在用無人機(jī)給小麥噴灑農(nóng)藥。機(jī)器是他花3萬塊錢，從當(dāng)?shù)匾患屹u農(nóng)藥的企業(yè)買的。

即便對于生長在農(nóng)村的老田來說，無人機(jī)早已不是新鮮工具。不管是登山、馬拉松賽，還是婚禮現(xiàn)場、農(nóng)村田地，都能聽到無人機(jī)瀟灑的聲音。逢年過節(jié)，無人機(jī)已成為熱門時尚的禮物。

有機(jī)構(gòu)預(yù)測，到2020年，無人機(jī)行業(yè)產(chǎn)值將超過千億。無人機(jī)市場被看好的同時，其市場監(jiān)管、行業(yè)準(zhǔn)入、產(chǎn)品規(guī)范均處于空白期，如何讓市場處于適度監(jiān)管下的自由發(fā)展，對政府相關(guān)部門、眾多參與企業(yè)都是新的課題。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獲悉，相關(guān)部門正在研究制定系列法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)人士認(rèn)為，當(dāng)下中國的無人機(jī)監(jiān)管政策，處在一個糾結(jié)敏感期。近期，關(guān)于無人機(jī)監(jiān)管的政策，也不時傳出信號，真假難辨，但總能引發(fā)市場波動。

低門檻

隨著無人機(jī)飛入尋常百姓家，無人機(jī)項目，吸引大批創(chuàng)業(yè)者涌入，受到投資者熱捧。

北京馬拉松跑者老張，最近正在考慮買一臺消費類無人機(jī)，用來拍攝戶外越野跑的視頻。打開淘寶網(wǎng)頁，輸入“無人機(jī)”，可以搜到14萬件產(chǎn)品。品類讓人眼花繚亂，價格從幾十塊到幾百萬都有。

有專業(yè)人士提醒，網(wǎng)上有很多航模產(chǎn)品，打著無人機(jī)的招牌售賣。

按照普遍的定義，無人機(jī)是一種由動力驅(qū)動、機(jī)上無人駕駛、可重復(fù)使用的航空器。從無人機(jī)下游應(yīng)用場景看，分為消費級無人機(jī)和行業(yè)級無人機(jī)兩大類，行業(yè)級無人機(jī)又可分為軍用（含警用）、民用兩類。

老張準(zhǔn)備購買在電商平臺上銷量較好的某品牌無人機(jī)，價格多在5000到10000元之間，很多單品銷量已過5000臺。是否下單，他一方面擔(dān)心無人機(jī)的操作門檻，二是考慮在北京哪里可以安全飛行。

相對來說，身在山東的農(nóng)民老田，就沒有那么多顧慮。買回家后，半天時間就學(xué)會了，然后開始在小麥田里給21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者演示如何噴農(nóng)藥。其無人機(jī)的賣家，是當(dāng)?shù)氐囊患移髽I(yè)，除了賣化肥農(nóng)具，還自產(chǎn)自銷無人機(jī)，同時教農(nóng)民使用。

不管是老田，還是賣家，在他們看來，無人機(jī)操作門檻和生產(chǎn)技術(shù)門檻并不高。關(guān)于無人機(jī)的技術(shù)門檻和飛行門檻，不同廠商以及操作者觀點不一。

在很多投資人看來，各種山寨、沒有技術(shù)含量的無人機(jī)產(chǎn)品太多。在一場投資人的飯局上，某機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人稱，要去河南看一個大學(xué)生的無人機(jī)項目，還沒說完，幾位投資圈的同行，即以親身經(jīng)歷提醒要慎重，以免白跑。

他們的觀點頗具代表性，很多無人機(jī)項目，就跟當(dāng)年做手機(jī)一樣，有人隨便山寨組裝一個產(chǎn)品，就說自己有了無人機(jī)核心技術(shù)，然后再包裝炒作概念融資。

無人機(jī)的低門檻，也遭到很多業(yè)內(nèi)人士詬病。無錫一家企業(yè)負(fù)責(zé)人，告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，現(xiàn)在生產(chǎn)無人機(jī)很容易，但是能否進(jìn)入市場，以及保證安全性很難說。

“現(xiàn)在缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致行業(yè)魚龍混雜。”據(jù)他預(yù)計，近年會死掉一大批缺少核心技術(shù)的無人機(jī)企業(yè)。

規(guī)范缺位

中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會（下稱AOPA）發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過無人機(jī)駕駛員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)培訓(xùn)考核，截止到2015年11月1日，頒發(fā)無人機(jī)駕駛員合格證的人數(shù)為1250人，這意味著中國大部分無人機(jī)都處于“黑飛”狀態(tài)。

“黑飛”入刑，在中國已有案例。2015年，北京國遙星圖航空科技有限公司三名員工，在明知自己不具備操縱無人機(jī)資質(zhì)以及不清楚公司是否申請空域的情況下，進(jìn)行航拍測繪，導(dǎo)致多次民航飛機(jī)避讓、延誤，因“過失以危險方法危害公共安全罪”獲刑，為國內(nèi)首例獲刑案件。

即便如此，當(dāng)下無人機(jī)“黑飛”還是常態(tài)，也沒有明晰的規(guī)范。一家無人機(jī)企業(yè)高管透露，目前各種政策即將出臺的說法，媒體報道五花八門，大多數(shù)是道聽途說，甚至是相關(guān)機(jī)構(gòu)自己的發(fā)聲和炒作。

2016年初，國家工信部和空管法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)研究中心相關(guān)負(fù)責(zé)人在深圳調(diào)研了無人機(jī)企業(yè)。據(jù)媒體報道稱，本次調(diào)研著重關(guān)注無人機(jī)安全風(fēng)險、身份識別與追蹤、監(jiān)管等方面的問題，此舉意味著無人機(jī)的監(jiān)管法案或?qū)⒃谀陜?nèi)出臺。

4月中旬，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪被調(diào)研的企業(yè)，一家企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，此為常規(guī)調(diào)研，并沒有談太多跟監(jiān)管相關(guān)的“實質(zhì)性政策內(nèi)容”。

引發(fā)業(yè)界波動的，還有上海的“政策”。2015年7月，據(jù)本地媒體報道，“上海年內(nèi)或出臺無人機(jī)新規(guī)：飛行高度120米以上須持證駕駛”。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，報道引用的消息源，來自上海市航空車輛模型協(xié)會牽頭制定的《上海市遙控航空模型飛行管理辦法》，并非上海市官方，目前暫未看到該“政策”進(jìn)一步的消息。

事實上，從2009年起，我國在民用無人機(jī)領(lǐng)域陸續(xù)出臺了一系列的政策和規(guī)定，主要包括《使用民用無人駕駛航空器系統(tǒng)開展通用航空經(jīng)營活動管理暫行辦法》、《關(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》和《民用無人機(jī)適航管理工作會議紀(jì)要》、《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》、《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》等。

不過，在業(yè)界看來，這些規(guī)定多為臨時性、指導(dǎo)性規(guī)定，涉及具體監(jiān)管細(xì)節(jié)相對滯后，目前國內(nèi)尚未形成完整的民用無人機(jī)規(guī)章及管理體系。

一位從民航系統(tǒng)出來創(chuàng)業(yè)的人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，無人機(jī)領(lǐng)域以前是沒有部門愿意管，現(xiàn)在是大家爭著管。比如無人機(jī)一方面屬于民航局管，同時空域安全涉及空軍方面，產(chǎn)業(yè)政策涉及工信部，其他如公共安全還涉及公安部，具體行業(yè)應(yīng)用還涉及其他部委。

目前國內(nèi)無人機(jī)的政策配套落后、監(jiān)管缺位，低空空域開放步伐緩慢，缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是公認(rèn)的事實。

在法律界定上，民用無人機(jī)是否屬于航空器目前沒有明確的規(guī)定；在空域管理方面，現(xiàn)有相關(guān)文件缺少具體流程、未明確具體管理部門，只籠統(tǒng)地對民用無人機(jī)的空域使用進(jìn)行說明；在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面，并未形成統(tǒng)一權(quán)威的研發(fā)、制造和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。在產(chǎn)業(yè)管理方面，也沒有市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)。

游說監(jiān)管

“如果我是生產(chǎn)菜刀的，不能因為菜刀可以用來殺人，就禁止我賣刀。”大疆創(chuàng)新副總裁王帆告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者。

和很多無人機(jī)企業(yè)一樣，企業(yè)人士的公開表態(tài)，都是呼吁出臺監(jiān)管政策，維護(hù)市場秩序，同時也表示，希望監(jiān)管最后形成的結(jié)果，是讓大家都能有序的去飛，不能用政策去打擊大家的熱情。

“希望是去呵護(hù)這個產(chǎn)業(yè)，而不是用懶政去一刀切。”王帆說。

從全球范圍來看，美國的無人機(jī)監(jiān)管政策走在前面，其他國家特別是發(fā)展中國家，多是在參考甚至照搬美國的政策。

2015年，美國出臺了無人機(jī)監(jiān)管的系列政策，包括無人機(jī)必須進(jìn)行備案制度，另外每一架無人機(jī)必須配備一名專業(yè)操控人員，必須獲得相關(guān)的執(zhí)業(yè)牌照，另外無人機(jī)必須在操控員的視線之內(nèi)飛行。

有企業(yè)認(rèn)為，這些監(jiān)管規(guī)則過于嚴(yán)格。其中以致力于發(fā)展無人機(jī)物流的亞馬遜公司為代表，意見最大。2015年4月，亞馬遜向FAA（美國聯(lián)邦航空管理局）致信，督促后者放寬無人機(jī)測試規(guī)定。

相對來說，國內(nèi)的監(jiān)管還在初級階段，對于政策制定方來說，遇到的問題也都是新問題。2015年底，國防部新聞發(fā)言人吳謙在例行記者會上表態(tài)，無人機(jī)不能無人管，相關(guān)部門正在研究制定系列法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

FAA出臺了一系列針對無人機(jī)的政策，近期還在做不斷的調(diào)整。監(jiān)管對產(chǎn)業(yè)的影響不言而喻，從大眾媒體上，可以看到很多企業(yè)參與和游說的身影。

比如中國大疆無人機(jī)參與的“小型無人機(jī)聯(lián)盟”，即是一個產(chǎn)業(yè)游說團(tuán)體，致力于促進(jìn)“修改商業(yè)、休閑及慈善用途無人機(jī)的政策和法例，容許無人機(jī)在一定程度上自主控制的視距內(nèi)飛行”。

王帆告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，原屬于聯(lián)盟成員的大疆、3DRobotics、Parrot和GoPro，剛一起退出聯(lián)盟，另組“無人機(jī)生產(chǎn)商聯(lián)盟”（DroneManufacturersAlliance）。

王帆透露，退出的原因，即無人機(jī)類型千差萬別，不同類型無人機(jī)的利益訴求，也是千差萬別。所以“和平分手”，重新組隊，做“更符合自己需求的事情”。

王帆總結(jié)，當(dāng)下中國關(guān)于無人機(jī)的政策，正處在一個敏感糾結(jié)期。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪發(fā)現(xiàn)，在政府政策制定的過程中，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及政府各部門的博弈，也是各方逐力。

同樣在推進(jìn)無人機(jī)送貨下鄉(xiāng)的京東集團(tuán)，已經(jīng)與兩個縣達(dá)成合作，在當(dāng)?shù)赝菩袩o人機(jī)送貨試點，政策也是該項目落地的主要瓶頸。

京東方面透露，一方面積極試點，同時也在關(guān)注政府政策的制定，積極參與相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。

一家江蘇企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，當(dāng)下比較活躍的大企業(yè)，資金和公關(guān)活動能力較強(qiáng)，在制定政策過程中有很多話語權(quán)，但小企業(yè)的聲音容易被淹沒。

他希望政府在最終出臺意見之前，能充分聽取各類型企業(yè)的意見，特別是能兼顧一些規(guī)模不大，但具有核心創(chuàng)新能力的創(chuàng)新型企業(yè)。

政策變數(shù)

處于“糾結(jié)敏感期”的無人機(jī)產(chǎn)業(yè)，遭遇正在制定的監(jiān)管政策，或許成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大變數(shù)。

亞馬遜發(fā)言人多次公開吐槽FAA的政策，其發(fā)言人PaulMisener在接受媒體采訪時稱，亞馬遜無人機(jī)面臨兩大挑戰(zhàn)，技術(shù)與監(jiān)管，但相對而言，監(jiān)管政策問題更難把控。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪國內(nèi)一些無人機(jī)企業(yè)時發(fā)現(xiàn)，各方對監(jiān)管政策的看法和利益訴求各不相同。前述大疆無人機(jī)退出“小型無人機(jī)聯(lián)盟”，另立新組織，也證實了各方意見的分歧。

亞馬遜的觀點更多代表了發(fā)展物流應(yīng)用的無人機(jī)企業(yè)觀點。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪部分國內(nèi)消費機(jī)、農(nóng)業(yè)植保機(jī)廠商，對監(jiān)管政策持相對“審慎樂觀”態(tài)度。

無錫微翼航空負(fù)責(zé)人吳桂林表示，以他們生產(chǎn)的農(nóng)用植保機(jī)為例，各種生產(chǎn)廠商質(zhì)量參差不齊，如果有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管政策的話，更有利于市場去粗取精，有優(yōu)質(zhì)核心技術(shù)的企業(yè)最終能活下來，是好事情。

他表示最關(guān)注的是空域方面的政策，如果對飛行的限制過于嚴(yán)格，可能會影響一大批企業(yè)。他希望政策能有更多的靈活性和空間。

湖北電鷹科技有限公司的一位負(fù)責(zé)人蔡曉華，則對監(jiān)管呈現(xiàn)積極的態(tài)度，因為他們很大一部分業(yè)務(wù)，是做無人機(jī)駕駛資格培訓(xùn)。

他認(rèn)為，隨著無人機(jī)監(jiān)管政策逐步規(guī)范，帶證上崗是趨勢，他個人很看好無人機(jī)駕駛培訓(xùn)市場，嚴(yán)格的監(jiān)管政策更有利于他們的培訓(xùn)生意。

大疆的王帆則表示，無人機(jī)培訓(xùn)和帶證上崗，適合無人機(jī)專業(yè)應(yīng)用領(lǐng)域的謀生者，而對于普通消費類無人機(jī)，如果也需要嚴(yán)苛的培訓(xùn)駕駛證，就等同于抹掉了大疆此前降低操作門檻的努力。

對于無人機(jī)市場的預(yù)期，深創(chuàng)投一位投資人告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，大量的初創(chuàng)型公司涌入無人機(jī)行業(yè)，缺乏足夠的技術(shù)積累、對下游應(yīng)用場景和客戶需求的深刻理解，隨著市場競爭的加劇，特別是消費級無人機(jī)，部分初創(chuàng)型公司將面臨痛苦的轉(zhuǎn)型。

同時，行業(yè)性無人機(jī)處于發(fā)展初期，市場監(jiān)管、行業(yè)準(zhǔn)入、產(chǎn)品規(guī)范等處于空白期，如何讓市場處于適度監(jiān)管下的自由發(fā)展，對政府相關(guān)部門、眾多參與企業(yè)都是新的課題。

不可否認(rèn)的是，無人機(jī)市場正在飛速發(fā)展，市場規(guī)模被各界看好，同時中國無人機(jī)領(lǐng)域產(chǎn)生了一批創(chuàng)新企業(yè)。比如，深圳大疆無人機(jī)的產(chǎn)品占據(jù)了全球民用小型無人機(jī)約70%的市場份額，其銷售市場主要集中在歐美國家，占其過去總銷售額的80%。

FAA近期發(fā)布報告稱，到2016年底，無人機(jī)數(shù)量將達(dá)到250萬，而增長最快的將是消費類無人機(jī)。到2020年，在市場上的700萬架無人機(jī)中，有430萬將是消費類無人機(jī)。

長江證券預(yù)測，中國民用無人機(jī)2015年總產(chǎn)值約13.5億元，到2020年大眾消費類市場空間260億元；專業(yè)發(fā)燒類市場空間40億元；行業(yè)應(yīng)用類市場空間815億元，總體上至2020年行業(yè)產(chǎn)值將超過千億。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。