《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）發(fā)布后，街區(qū)制成為關(guān)注熱點(diǎn)。在城市交通的視角下，街區(qū)制一方面有利于打通微循環(huán)、緩解交通擁堵、提高公交服務(wù)；另一方面，也面臨規(guī)劃層面的理念創(chuàng)新、現(xiàn)實(shí)層面的落地實(shí)施等問(wèn)題。

“窄馬路、密路網(wǎng)”理念煥新

街區(qū)制、“窄馬路、密路網(wǎng)”，這些名詞在城市交通領(lǐng)域并不陌生。以人性化的空間環(huán)境著稱(chēng)的國(guó)外發(fā)達(dá)城市，例如紐約、巴黎、東京、巴塞羅那等，多為小尺度街區(qū)，路網(wǎng)密度高達(dá)14—20公里/平方公里。

與西方城市街區(qū)制的形態(tài)不同，我國(guó)的城市建設(shè)多采用“大地塊”的開(kāi)發(fā)模式，普遍缺乏有活力的街道。國(guó)內(nèi)超大型城市如北京、上海兩地，路網(wǎng)密度仍在7公里/平方公里以下。路網(wǎng)密度低、可達(dá)性差使得市民的出行距離被無(wú)形拉長(zhǎng)。

“窄馬路、密路網(wǎng)”正是基于我國(guó)城市既有的路網(wǎng)體系嚴(yán)重失衡而提出的。南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)楊濤認(rèn)為，通過(guò)推廣街區(qū)制，可以提升公交線網(wǎng)的通達(dá)性和站點(diǎn)服務(wù)覆蓋率，提升步行、自行車(chē)交通網(wǎng)絡(luò)的連通性、便捷性，均衡道路交通流分布、改善微循環(huán)交通組織等。

換言之，在稀疏路網(wǎng)條件下，大尺度道路上的車(chē)輛更加擁擠，行人和自行車(chē)走行距離更長(zhǎng)，公共交通線路重復(fù)系數(shù)更高、通達(dá)深度十分有限。而“窄馬路、密路網(wǎng)”更有利于發(fā)揮支線道路的毛細(xì)血管作用，有利于分流干路的交通壓力，也有利于提高公共交通的滲透能力，對(duì)緩解城市交通擁堵、解決“城市病”的意義深遠(yuǎn)。

新區(qū)新城先行先試

“寬?cǎi)R路”由來(lái)已久。1949年至改革開(kāi)放前夕，我國(guó)的城市規(guī)劃參照了前蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，采用了大尺度、大街區(qū)、低密度的道路規(guī)劃布局模式，與當(dāng)時(shí)的大單位、大院制社會(huì)組織完全契合。

在機(jī)動(dòng)交通需求不足的背景下，“大院制”并沒(méi)有產(chǎn)生太大的社會(huì)與交通問(wèn)題。然而，改革開(kāi)放以來(lái)，許多規(guī)劃建設(shè)的城市新區(qū)、新城路網(wǎng)，依然是大尺度、稀路網(wǎng)的模式。如何推進(jìn)街區(qū)制和“窄馬路、密路網(wǎng)”？宇恒可持續(xù)交通研究中心城市規(guī)劃總監(jiān)姜洋表示，對(duì)城市新區(qū)建設(shè)和舊城改造需要分類(lèi)處理，循序推進(jìn)。對(duì)于新區(qū)建設(shè)而言，首要應(yīng)當(dāng)避免“寬?cǎi)R路+大街區(qū)”的規(guī)劃開(kāi)發(fā)模式，及時(shí)調(diào)整《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》有關(guān)規(guī)定，并在新區(qū)規(guī)劃中嚴(yán)格執(zhí)行。姜洋表示，現(xiàn)行規(guī)劃體系下，道路從規(guī)劃到實(shí)施之間存在斷層，道路的規(guī)劃意圖容易被隨意解讀。

楊濤認(rèn)為，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)的不僅是新建住宅，更重要的是規(guī)劃建設(shè)中的新區(qū)新城，尤其是新規(guī)劃建設(shè)的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)的中心區(qū)、綜合樞紐地區(qū)、軌道和公交樞紐周邊地區(qū)，都應(yīng)當(dāng)按照街區(qū)制、密路網(wǎng)的模式規(guī)劃建設(shè)。對(duì)于舊城改造，應(yīng)在法制保障條件下有序進(jìn)行。姜洋表示，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化調(diào)整路權(quán)，優(yōu)先保障綠色交通的空間；再以超大街區(qū)為突破口，打通城市微循環(huán)；最后，通過(guò)精細(xì)化設(shè)計(jì)，減輕大尺度道路的負(fù)面影響。此外，“窄馬路、密路網(wǎng)”的規(guī)劃理念應(yīng)當(dāng)與軌道交通路網(wǎng)加密、公交服務(wù)提升、發(fā)展綠色出行相輔相成。美國(guó)3E交通咨詢(xún)公司創(chuàng)始人徐康明認(rèn)為，“窄馬路、密路網(wǎng)”并非是一把萬(wàn)能鑰匙——解決問(wèn)題不能只憑借一項(xiàng)，而是需要讓一些要素聯(lián)合發(fā)揮作用。

“多規(guī)融合”協(xié)同發(fā)展

封閉小區(qū)和開(kāi)放小區(qū)的區(qū)別不只是一堵圍墻，密路網(wǎng)和稀疏路網(wǎng)的區(qū)別也不只是幾條支路，更多的還在于土地開(kāi)發(fā)模式、交通方式和各種配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與統(tǒng)一。

然而，長(zhǎng)期以來(lái)，土地利用、交通規(guī)劃、建設(shè)與管理組織各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏足夠的銜接與溝通，就“交通”論“交通”，就“產(chǎn)業(yè)”論“產(chǎn)業(yè)”，就“城市空間”論“城市空間”的傳統(tǒng)發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，“多規(guī)融合”的難題最終轉(zhuǎn)化成了城市的交通壓力。

上海海事大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院交通工程系副教授錢(qián)紅波表示，推進(jìn)街區(qū)制和“窄馬路、密路網(wǎng)”

理念尤其需要一體化管理。“一方面從管理機(jī)制上理順城市交通的規(guī)劃、建設(shè)、管理等工作；另一方面要確保交通規(guī)劃意圖的落實(shí)和交通管理方案在規(guī)劃階段的體現(xiàn)。”錢(qián)紅波說(shuō)。除交通規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理的銜接外，面向整個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也十分重要。天津社會(huì)科學(xué)院研究員周建高舉例，天津的商業(yè)繁榮度與日本大阪市差距甚大，重要原因在于營(yíng)商空間不足。天津中心城區(qū)2009年年底四級(jí)路網(wǎng)的道路面積率為8.89%，約為東京核心23區(qū)16.3%的一半。周建高表示，城市道路規(guī)劃設(shè)計(jì)不能僅僅考慮交通，還應(yīng)考慮商業(yè)服務(wù)業(yè)、考慮社會(huì)交往，從城市整體利益最大化設(shè)計(jì)路網(wǎng)。更重要的是，改革完善城市規(guī)劃管理體制，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)“多規(guī)融合”。

新加坡就是“多規(guī)融合”的優(yōu)秀實(shí)踐者。新加坡第一個(gè)概念規(guī)劃編制于1971年，經(jīng)過(guò)1981年的TOD理念改造、1991年的中心混合功能開(kāi)發(fā)建設(shè)、2001年的花園城市概念和2011年的推進(jìn)新鎮(zhèn)和舊鎮(zhèn)改造，通過(guò)長(zhǎng)期穩(wěn)定的綜合規(guī)劃、短期局部的靈活應(yīng)變，新加坡在狹小的土地上解決了交通、環(huán)境等諸多城市發(fā)展問(wèn)題。因此，街區(qū)制需要多部門(mén)協(xié)作，需要各方面秉持開(kāi)放融合的理念。

看待街區(qū)制也不應(yīng)當(dāng)將其與城市規(guī)劃建設(shè)整體相割裂，把土地利用、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、路網(wǎng)設(shè)計(jì)、交通組織規(guī)劃等舉措疊加在一起才能發(fā)揮出最大化的效應(yīng)。

□專(zhuān)家觀點(diǎn)

街區(qū)制也要避免“一刀切”

南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)楊濤

世界上并不存在統(tǒng)一的、一成不變的、絕對(duì)科學(xué)的路網(wǎng)形態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)。街區(qū)制、小區(qū)制，密路網(wǎng)、稀路網(wǎng)，小尺度、大尺度，開(kāi)放性、封閉性等等，其優(yōu)劣好壞、績(jī)效高低、適用與否也都是相對(duì)的，因城、因地、因時(shí)而異，不可簡(jiǎn)單仿效、照搬照套。黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《意見(jiàn)》是基于我國(guó)城市既有的路網(wǎng)體系嚴(yán)重失衡、密度過(guò)低，主次干路尺度過(guò)寬，封閉管理的小區(qū)和大院過(guò)多、面積過(guò)大等，已經(jīng)嚴(yán)重影響現(xiàn)代城市的宜居生態(tài)，嚴(yán)重影響到了城市交通的安全便捷、高效運(yùn)行等嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)提出來(lái)的，有著非?，F(xiàn)實(shí)的針對(duì)性。

此次《意見(jiàn)》倡導(dǎo)街區(qū)制的交通意義，主要在于提升公交線網(wǎng)的通達(dá)性和站點(diǎn)服務(wù)覆蓋率，提升步行、自行車(chē)交通網(wǎng)絡(luò)的連通性、便捷性，均衡道路交通流分布、改善微循環(huán)交通組織等。以南京為例，南京老城內(nèi)很多地區(qū)是公交盲區(qū)，步行、自行車(chē)系統(tǒng)連續(xù)性和便捷性極差，長(zhǎng)距離交通、短距離交通，機(jī)動(dòng)交通、非機(jī)動(dòng)交通，公共交通、非公共交通等，全部匯聚到屈指可數(shù)的主次干路上。在1990年南京機(jī)動(dòng)車(chē)保有量還不足20萬(wàn)的情況下，高峰小時(shí)城市道路就開(kāi)始出現(xiàn)常態(tài)性交通擁堵。于是1996年，南京將城市支路網(wǎng)加密建設(shè)提高到城市交通發(fā)展戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)。經(jīng)過(guò)近20年不懈努力后，南京老城區(qū)總體路網(wǎng)密度從2.5公里／平方公里提高到了近8.0公里／平方公里，不僅增加了公交線網(wǎng)密度和站點(diǎn)服務(wù)覆蓋率，公交分擔(dān)率3年內(nèi)也從8.2%迅速提高到19.2%，步行、自行車(chē)交通網(wǎng)絡(luò)得到明顯改善，干路交通壓力減輕，交通擁堵有效改善。

那么如何推行街區(qū)制、密路網(wǎng)？一是有賴(lài)于從源頭抓起；二是新舊有別、因地制宜；三是循序漸進(jìn)、逐步更新；四為破墻為路、微瘡織補(bǔ)；五是以人為本、宜居活力。具體說(shuō)來(lái)，個(gè)人認(rèn)為，應(yīng)盡快改革國(guó)有土地出讓和相關(guān)稅收政策，從源頭促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)模式的轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)街區(qū)制、密路網(wǎng)的推行。加快修訂出臺(tái)城市規(guī)劃和交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范，大幅度提高道路網(wǎng)密度，適當(dāng)控制道路紅線寬度，不同性質(zhì)地塊必須以道路（特別是支路）分隔，避免地塊與地塊以墻黏連。

而且，對(duì)于新規(guī)劃建設(shè)的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)的中心區(qū)、綜合樞紐地區(qū)、軌道和公交樞紐周邊地區(qū)，應(yīng)當(dāng)按照街區(qū)制、密路網(wǎng)模式規(guī)劃建設(shè)，而新建住宅區(qū)未必一定要一刀切采用街區(qū)制模式。真正需要考慮擇機(jī)適當(dāng)破除圍墻的是那些占地遠(yuǎn)大于10公頃的單位。在可能的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮拆分單位與單位之間黏連式的隔離圍墻，改為城市支路，以便打通斷頭路、疏通毛細(xì)管。

慢行交通迎來(lái)發(fā)展新機(jī)遇

上海海事大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院交通工程系副教授錢(qián)紅波

從我國(guó)城市主干道的設(shè)計(jì)速度（40—60公里/小時(shí)）及機(jī)動(dòng)車(chē)輛的動(dòng)力性能來(lái)看，在正常情況下主干道機(jī)動(dòng)車(chē)平均速度在50公里/小時(shí)是能夠達(dá)到的，但實(shí)際上，我國(guó)大中城市的機(jī)動(dòng)車(chē)平均行駛速度只有25公里/小時(shí)左右，造成低速的原因很多，交通擁擠是一個(gè)原因，機(jī)非混行也是一個(gè)原因。

個(gè)人認(rèn)為，在國(guó)家推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)的時(shí)代背景下，慢行交通與機(jī)動(dòng)車(chē)交通的路網(wǎng)分離面臨著一個(gè)千載難逢的機(jī)遇，可為慢行交通提供一個(gè)獨(dú)立的交通空間，緩解機(jī)非混行矛盾?！兑庖?jiàn)》中提到拆掉現(xiàn)有小區(qū)的圍墻，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，看起來(lái)雖然十分美好，實(shí)施起來(lái)會(huì)困難重重，但如要求小區(qū)內(nèi)部道路只對(duì)社會(huì)慢行交通開(kāi)放，機(jī)動(dòng)車(chē)出入小區(qū)仍然受控制，那方案實(shí)施的可行性會(huì)大大增加，并且可讓慢行交通四通八達(dá)、快捷安全，而短距離的機(jī)動(dòng)化出行卻十分不便，也可引導(dǎo)大家綠色出行。

上海很多封閉小區(qū)都設(shè)有定時(shí)開(kāi)放的小區(qū)邊門(mén)，整個(gè)封閉小區(qū)僅有一個(gè)由保安值守的大門(mén)供車(chē)輛進(jìn)出，其他臨街方向設(shè)置這種定時(shí)開(kāi)放的轉(zhuǎn)門(mén)，方便小區(qū)居民出入，晚上邊門(mén)則會(huì)被鎖上，小區(qū)安全也有保障，缺點(diǎn)是非機(jī)動(dòng)車(chē)無(wú)法通過(guò)，與相鄰小區(qū)開(kāi)口及行人過(guò)街設(shè)施沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致不成系統(tǒng)、不連續(xù)。在逐步打開(kāi)已建成的住宅小區(qū)和單位大院時(shí)，街區(qū)制可以根據(jù)情況區(qū)別對(duì)待，對(duì)超大型社區(qū)可以拆分成幾個(gè)封閉的小型社區(qū)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化對(duì)社會(huì)機(jī)動(dòng)車(chē)開(kāi)放，對(duì)小型小區(qū)則可采取增設(shè)限時(shí)開(kāi)放的邊門(mén)的方式將內(nèi)部道路對(duì)社會(huì)慢行交通開(kāi)放，并統(tǒng)一規(guī)劃，形成系統(tǒng)性的機(jī)非分離的慢行系統(tǒng)，如此開(kāi)放小區(qū)既鼓勵(lì)了綠色出行，也容易得到居民支持。

發(fā)展支線公交需細(xì)則支撐

北京清華同衡交通規(guī)劃研究所所長(zhǎng)段進(jìn)宇

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，城市質(zhì)量亟須升級(jí)，比如道路設(shè)施、公共服務(wù)、市政等，提高城市宜居水平和生活質(zhì)量，并向商業(yè)或服務(wù)業(yè)繁榮的方向發(fā)展。但目前城市系統(tǒng)配套設(shè)施明顯滯后。

《意見(jiàn)》的出臺(tái)鼓勵(lì)了加密路網(wǎng)建設(shè)，釋放更多城市內(nèi)部道路，完善城市道路設(shè)施，也引導(dǎo)多層級(jí)交通發(fā)展，其方向是對(duì)的，值得鼓勵(lì)。

在交通方面，此次政策將經(jīng)歷一個(gè)對(duì)城市路網(wǎng)加密規(guī)劃補(bǔ)欠賬的過(guò)程。城市本應(yīng)該有更多的道路，《意見(jiàn)》提到的“窄馬路，密路網(wǎng)”理念在交通規(guī)劃行業(yè)已經(jīng)不是新鮮詞匯，這一理念也一直得到了行業(yè)內(nèi)外的認(rèn)同，而且西方好多國(guó)家也有成功案例，但由于中國(guó)“院落化”歷史文化，使本來(lái)應(yīng)該更多道路的城市變成了“簡(jiǎn)化版”的城市道路，支線道路偏少。

個(gè)人認(rèn)為，“窄馬路，密路網(wǎng)”理念真正實(shí)施起來(lái)，難度不小，最直接的影響就是資金，如果是新修路，就需要開(kāi)辟更多的土地資源，涉及征地費(fèi)用；如果是封閉小區(qū)改造，在資金之外還有法律方面的約束。具體談到擴(kuò)路網(wǎng)，并推動(dòng)支線公交發(fā)展，《意見(jiàn)》指出，封閉小區(qū)開(kāi)放，可釋放出很多支線道路，但是公交線路開(kāi)進(jìn)去也并非易事，公交線網(wǎng)不光要有通達(dá)性，還要有快捷性，這是對(duì)現(xiàn)有公交線網(wǎng)及運(yùn)力規(guī)模的挑戰(zhàn)。一旦公交運(yùn)力跟不上，小汽車(chē)的使用需求會(huì)不減反增，加速支線道路的擁堵。所以說(shuō)，“窄馬路，密路網(wǎng)”理念的背后還需更多公共交通細(xì)則的支撐才能達(dá)到支線與主線的順暢銜接，提升城市出行品質(zhì)及降低交通成本。

城市道路規(guī)劃要考慮商業(yè)活力

天津市社會(huì)科學(xué)院研究員周建高

城市相對(duì)于鄉(xiāng)村而言，是以工商業(yè)為主、人口密集、規(guī)模較大的聚落，其核心是市場(chǎng)。但長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)城市政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，以抓工業(yè)和交通為主，商業(yè)沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)展。天津2010年年度地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值中三產(chǎn)比重是1.6∶52.4∶46.0，而同年日本大阪是0∶20.7∶79.3。通過(guò)對(duì)比可以明顯發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面沒(méi)有充分重視。

其實(shí)，天津商業(yè)與大阪差距甚大，重要原因在于營(yíng)商空間不足。天津中心城區(qū)2009年年底四級(jí)路網(wǎng)（快速路、主干路、次干路、支路）的道路面積率為8.89%，約為東京核心23區(qū)16.3%的一半。對(duì)于交通、商業(yè)影響更大的是路網(wǎng)密度即單位面積內(nèi)道路的長(zhǎng)度。道路寬大符合我們傳統(tǒng)的審美心理，但是從實(shí)用角度看，在城市道路面積一定的情況下，道路寬闊則必然犧牲道路長(zhǎng)度。寬度決定道路截面的瞬間交通流量，長(zhǎng)度決定道路連通的功能點(diǎn)的數(shù)量。路網(wǎng)稠密使更多住宅、商店、學(xué)校與道路直連，宜商位置較多，增加了商業(yè)空間的供應(yīng)，可以降低經(jīng)營(yíng)者的成本，尤其對(duì)于中小商戶來(lái)說(shuō)，很適宜生存和發(fā)展。

城市經(jīng)濟(jì)的核心是商業(yè)和服務(wù)業(yè)，商業(yè)興旺則會(huì)使城市永遠(yuǎn)有活力。作為世界級(jí)大都市的東京和大阪，大量小商戶遍布街頭巷尾。迷你型的餐館、旅社、藥店、裁縫店，營(yíng)業(yè)面積從幾平方米到幾十平方米不等，營(yíng)業(yè)內(nèi)容十分豐富，成為城市宜居宜業(yè)的重要因素。城市道路規(guī)劃設(shè)計(jì)不能僅僅考慮交通，還應(yīng)考慮商業(yè)服務(wù)業(yè)、考慮社會(huì)交往，從城市整體利益最大化設(shè)計(jì)路網(wǎng)。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。