對中國這樣一個13億多人的發(fā)展中大國來說,糧食安全一直是“天字第一號”的大問題。關(guān)于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢、國內(nèi)外糧價倒掛原因及影響、糧食供需兩側(cè)矛盾及策略、農(nóng)民增收的政策方向等問題一直較為引人關(guān)注。為此，《瞭望》專訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文。希望廣大讀者讀過此文后，能對近期我國糧食問題有一個較為全面的了解。

1、我國糧食產(chǎn)量“12連增”，為何進(jìn)口卻在不斷增長？

陳錫文：“十二連增”之后，中國的糧食產(chǎn)量從2003年的8614億斤提高到2015年的12429億斤，這是非常了不起的成就。另一方面，大家也感到當(dāng)前糧食問題給人很多困惑：國內(nèi)產(chǎn)量不斷增加，進(jìn)口卻在持續(xù)增長。

我國糧食連年增產(chǎn)，但相對于需求還是有缺口。有關(guān)部門測算，我們現(xiàn)在的需求大概是12800億斤，但2015年的消費主要是依靠2014年的產(chǎn)量，所以2015年的缺口大約在600多億斤。

但問題是，2015年我國糧食的實際進(jìn)口量為2400億斤左右，比缺口多了1800多億斤。在進(jìn)口的糧食中，預(yù)計大豆進(jìn)口會達(dá)到1600億斤，僅此一項就超出糧食總供求缺口1000億斤。這表明我國現(xiàn)有糧食供給中，有1000億斤是無效供給，生產(chǎn)出來只能進(jìn)倉庫，不夠的部分自己解決不了則必須通過進(jìn)口。

同時，由于國內(nèi)外價格的倒掛，也導(dǎo)致了進(jìn)口糧食的增加。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)明顯變化，大豆產(chǎn)量不斷降低，而大豆是我們需求增長最快的品種。玉米產(chǎn)量急劇增長，十五年來翻了一番。增產(chǎn)的未必是需要的，減產(chǎn)的恰恰是必須滿足的需求。這是當(dāng)前糧食供求中的突出矛盾。

2、為何國內(nèi)糧價明顯高于國際市場價格？

陳錫文：中國糧價高于國際市場，于是有人認(rèn)為中國的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)沒有競爭力。這一批評是符合事實的，但不全面。2008年以來，為了彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)成本的上升，國家不斷提高糧食收購的最低價和臨時收儲價，這導(dǎo)致中國國內(nèi)糧食價格上漲，是影響我們競爭力的重要因素。但不如此，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小就難以實現(xiàn)。

這并不是唯一原因。從2012年到2015年，全球糧價下跌了40%～50%。2015年前11個月，糧食進(jìn)口已經(jīng)達(dá)到1.1億噸，比2014年同期增加了27.3%，但總金額反而下降了2.6%。這說明2015年前11個月國際糧價就比上年同期下降了30%。國際糧價的下跌幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中國國內(nèi)糧價的上漲幅度。

匯率也是影響因素。進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國進(jìn)行了匯率制度改革，2015年8月中旬以前，人民幣一直保持著對美元的堅挺，人民幣兌美元的匯率和2004年相比大概上漲了26%。這意味著以美元計價的進(jìn)口商品進(jìn)入中國市場之后價格要下降26%左右。

國際能源價格的暴跌也給糧食價格帶來影響。伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)后，油價一路飆升到每桶147美元，但是現(xiàn)在每桶只有不到30美元。糧食作為大宗商品，全球貿(mào)易都是采取海運的方式，油價下跌導(dǎo)致海運價格暴跌。2008年我們從美國墨西哥灣進(jìn)口糧食運到廣州黃埔港，散裝谷物的運價是每噸135～138美元，最近是32～35美元，一噸糧食的運價便宜了100多美元。所以，導(dǎo)致現(xiàn)在中國糧價比國際市場高的原因很復(fù)雜。

3、有人認(rèn)為中國農(nóng)業(yè)沒有出路，是這樣嗎？

陳錫文：我們還要不要生產(chǎn)這么多糧食？這個問題社會上議論較多。但有一些邊界和概念要搞清楚。我們講的國內(nèi)糧價高于國際市場，是指我國允許在關(guān)稅配額內(nèi)以1%關(guān)稅進(jìn)口的糧食價格。和這個價格相比，確實比國際市場價格要高。

目前全球200多個國家和地區(qū)中，生產(chǎn)糧食的地方有180多個。大體可以分為兩類：

一類稱為新大陸國家，就是哥倫布發(fā)現(xiàn)新大陸以后才發(fā)展起來的國家，特指南北美洲和大洋洲。這些國家的農(nóng)業(yè)大概只有300多年的歷史，總體上人少地多，適合大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)；

新大陸國家之外，尤其是亞、歐國家被稱為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家，基本特征是人多地少。

所以要追求像糧棉油這樣土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，一般來說傳統(tǒng)國家是沒法跟新大陸國家比的。

既然如此，為什么那么多國家還可以生產(chǎn)糧食呢？這是因為除了生產(chǎn)要素的競爭力之外，還有一個國際貿(mào)易規(guī)則。WTO允許相關(guān)國家保護(hù)自己的敏感產(chǎn)業(yè)，保護(hù)老百姓的就業(yè)和收入。

WTO的原則是國內(nèi)市場要對世界開放，但又允許合理保護(hù)自己的特定產(chǎn)業(yè)。我國在加入WTO的過程當(dāng)中，經(jīng)過非常艱難的談判，最后形成了對糧食這一敏感產(chǎn)品的進(jìn)口采取關(guān)稅配額的管理制度。在我國承諾的配額內(nèi)，對進(jìn)口糧食實行低關(guān)稅，低到1%的水平，但超出關(guān)稅配額的進(jìn)口則要實行高關(guān)稅。這樣做是符合WTO規(guī)則的。

目前，我國每年對進(jìn)口小麥的配額是963.6萬噸，玉米720萬噸，大米532萬噸。超過配額后仍可以進(jìn)口，但是要征收65%的關(guān)稅?，F(xiàn)在講的國內(nèi)糧價比國際高，是和1%關(guān)稅下進(jìn)口的糧價相比。超出配額的進(jìn)口，由于加了65%的關(guān)稅，就會比國內(nèi)糧價高。

所以，并不像有些人說的那樣，中國的糧價大幅高于國際市場，自己不用種那么多，也種不下去了。如果真是這樣的話，除了新大陸國家外，全世界就沒有幾個國家能種糧食了。

4、目前全球糧食市場總體是什么情況？

陳錫文：我們一直強(qiáng)調(diào)，“飯碗”要端在自己的手里。雖然可以從國際市場購買部分糧食，但我們得認(rèn)真考慮全世界糧食供給能力到底有多強(qiáng)。

新世紀(jì)以來，全球糧食供給能力明顯增強(qiáng)，但一年能夠提供的貿(mào)易量也就是3.5億噸左右，折過來就是7000億斤糧食。即使把全球所有出口的糧食都買下來，也只夠我們吃七八個月的。所以，自己不種，日子過不了，而且全世界都會反對。

5、面對糧食供需結(jié)構(gòu)性矛盾，國內(nèi)生產(chǎn)競爭力不高該怎么辦？

陳錫文：當(dāng)前的問題在于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)，下一步要大刀闊斧地進(jìn)行糧食定價機(jī)制、補(bǔ)貼方式和收儲制度等一系列改革。

2014年以來，國務(wù)院先后出臺了對東北和內(nèi)蒙古的大豆，對新疆的棉花以及對長江中下游的油菜進(jìn)行價格形成機(jī)制和補(bǔ)貼方式的改革，取得了明顯效果。2015年9月，國務(wù)院又下調(diào)了東北和內(nèi)蒙古的玉米臨時收儲價格，從2014年的每斤1.12元降到目前的1元。目前市場正在趨向穩(wěn)定，但1塊錢一斤的玉米比國際市場價格還高得多。

最近配額內(nèi)進(jìn)口到岸完稅的玉米價格一般情況下不超過每噸1600元，而從農(nóng)民手里收購是每噸2000元，這就沒有競爭力。

2016年將繼續(xù)推進(jìn)糧食供給制度方面的改革，基本方向就是市場定價、價補(bǔ)分離。價格要由市場來決定，價格不再承擔(dān)補(bǔ)貼農(nóng)民的功能。農(nóng)民的合理收益由政府實行價外補(bǔ)貼。所以價格和補(bǔ)貼要分離。具體怎么向前推進(jìn)，涉及的問題非常復(fù)雜。

6、糧食供給制度改革將怎么推進(jìn)？

陳錫文：總體來看，這一改革至少要實現(xiàn)四個重要目標(biāo)。

一是必須擋住進(jìn)口，這是價格問題。并不是說要拒絕進(jìn)口，關(guān)稅配額內(nèi)的該進(jìn)還得進(jìn)。比如剛才講到的國內(nèi)玉米產(chǎn)量增長快，720萬噸的關(guān)稅配額從來都沒有用完過。為什么進(jìn)口會對國內(nèi)玉米造成這么大的沖擊？主要是一些不受關(guān)稅配額管理但可以替代玉米的產(chǎn)品進(jìn)口大幅增加，包括大麥、高粱、玉米酒糟、木薯和木薯粉。

2015年1.2億噸的總進(jìn)口量里，除了8000萬噸的大豆外，還有4000萬噸其他糧食，也就是800億斤。正常情況下我們需要品種調(diào)劑的大米、小麥和玉米，大約300億斤，也就是說有500億斤左右的玉米替代品繞開關(guān)稅配額直接進(jìn)入了中國市場。因為它價格低，中國的玉米就有相應(yīng)的數(shù)量被擠出了市場、頂?shù)綆炖锶チ?。?dāng)前很重要的一條是要想辦法把玉米替代品的進(jìn)口擋住，關(guān)鍵是從價格上要有競爭力，要讓國內(nèi)的市場價格回歸到市場水平。頂住這部分進(jìn)口，國內(nèi)的糧食市場和糧食生產(chǎn)才能正常運行。

二是新的庫存不能再增加。現(xiàn)在玉米的庫存已達(dá)到歷史最高水平，不能再增加了，這是數(shù)量問題。但政府不能用行政手段去限產(chǎn)，而是要放活機(jī)制。這就是第三個目標(biāo)。

三是不增加庫存就得放活市場，這是機(jī)制問題。價格合理了，實行玉米購銷的多元化主體、多渠道流通，讓市場主體都愿意采購糧食，庫存的壓力才會減下來。

四是不能讓農(nóng)民太吃虧，這是利益問題。農(nóng)民吃虧大了沒有積極性，生產(chǎn)就無法繼續(xù)，因此要對種糧農(nóng)民給予合理補(bǔ)貼。現(xiàn)在看糧食是多了一點，但要減下去快得很。1998年，我們創(chuàng)造了當(dāng)時的中國糧食最高產(chǎn)量，達(dá)10246億斤，但從1999年開始糧食產(chǎn)量不斷下滑，一直滑到2003年的8614斤，供不應(yīng)求。2003年底，中央推出一系列支持和保護(hù)糧食生產(chǎn)的政策，包括最低收購價，直接補(bǔ)貼種糧農(nóng)民，減免農(nóng)業(yè)稅等，糧食產(chǎn)量才逐漸回升，但也是直到2008年糧食產(chǎn)量才又超過1998年，一落一起整整10年。

有了這樣的經(jīng)驗教訓(xùn)，無論如何要把握住不能出現(xiàn)大起大落的情況。在改革過程中維護(hù)好農(nóng)民的合理收益，是保障糧食生產(chǎn)和國家糧食安全的重要閥門。

7、保持農(nóng)民收入增長勢頭面臨哪些困難？

陳錫文：這些年是農(nóng)民收入增長最快的階段，也是城鄉(xiāng)居民收入差距縮小比較快的階段。從2009年一直到2014年，連續(xù)六年城鄉(xiāng)居民的收入差距在不斷縮小。收入差距最大的是2009年，城鄉(xiāng)居民收入比是3.33:1。2014年城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入是28844元，農(nóng)民人均可支配收入是10489元，這個比例降到2.75:1。2015年仍是這個態(tài)勢。

這個好勢頭能否繼續(xù)保持，現(xiàn)在來看挑戰(zhàn)和壓力都很大。剛才講到，在目前情況下，大宗農(nóng)產(chǎn)品價格的提升幾乎沒有多少可能性，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上的增收可能會進(jìn)入一個艱難的時期。農(nóng)民工資性收入方面，2015年外出農(nóng)民工數(shù)量可能降到零增長，1～10月份比2014年同期少了68000人。

外出農(nóng)民工的數(shù)量增長可能陷入停滯，這是新世紀(jì)以來首次出現(xiàn)的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象可能跟整個宏觀經(jīng)濟(jì)有關(guān)系。外出農(nóng)民工就業(yè)過去主要集中在兩大領(lǐng)域。一是建筑業(yè)，現(xiàn)在房地產(chǎn)陷入了“嚴(yán)冬期”；二是制造業(yè)和加工業(yè)，但目前工業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重快速下滑，對農(nóng)民擴(kuò)大就業(yè)不利。

從2015年的收入結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)民的10489元人均可支配收入當(dāng)中，40.3%來自家庭經(jīng)營，39.7%為工資性收入。家庭經(jīng)營收入和工資性收入是農(nóng)民收入的最基本來源，而這兩塊現(xiàn)在都面臨著很大的壓力。

8、未來將采取哪些主要舉措？

陳錫文：一方面要通過積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，幫助農(nóng)民繼續(xù)增收。實事求是地講，人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移或者農(nóng)民的市民化過程，其推進(jìn)速度和GDP的增長率、城鎮(zhèn)能增加提供非農(nóng)就業(yè)崗位的機(jī)會以及財政收入的增長是正相關(guān)的。要想在目前背景下加快農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，不太現(xiàn)實，但應(yīng)該加大已在城鎮(zhèn)就業(yè)和定居的農(nóng)民工落戶的力度。當(dāng)前最重要的是做好準(zhǔn)備，城市的體制怎么改革，戶籍制度改革和居住證制度如何落地等，都要抓緊研究和落實。

另一方面是要加快推進(jìn)農(nóng)村的創(chuàng)新發(fā)展，通過深化改革給農(nóng)民增加新的更多的就業(yè)機(jī)會。2015年的中央一號文件就明確提出，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，一年多下來很有成效，2016年的中央一號文件又強(qiáng)化了這方面的政策力度。

一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，能夠為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)、提高收入提供基礎(chǔ)性保障。比如一二三產(chǎn)業(yè)融合最能見效的是鄉(xiāng)村旅游業(yè)。2014年到鄉(xiāng)村去旅游的總?cè)藬?shù)達(dá)到12億人，占全年36億國內(nèi)旅游人次的三分之一，給農(nóng)村帶去旅游收入3200億元，直接帶動了3900萬農(nóng)民在鄉(xiāng)村旅游中就業(yè)。2015年這一勢頭還在進(jìn)一步發(fā)展。

再者，要通過延長農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，使農(nóng)民能夠在生產(chǎn)環(huán)節(jié)以外獲得更多收益，這方面有了很大成效，特別是農(nóng)村通過“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展電商、網(wǎng)購等，既創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會，也給農(nóng)民帶來新的收入。

在全面建成小康社會進(jìn)程中，“三農(nóng)”問題是短板，因此根據(jù)五中全會的精神，必須把更多的精力放在解決好“三農(nóng)”問題上。如果到了2020年，“三農(nóng)”問題的矛盾不是緩解了反而更突出，那么全面小康的成色就不夠，就不能令人信服。未來五年，雖然中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著方方面面的問題，但無論如何都要像習(xí)近平總書記講的那樣，不能忽視農(nóng)業(yè)，不能忘記農(nóng)民，不能淡漠農(nóng)村，這樣才能為中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)妥轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展提供足夠分量的“壓艙石”。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。