2013年3月，國(guó)務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革對(duì)鐵道部實(shí)施政企分開。

“2013年的改革只是開始，一些長(zhǎng)期存在的深層次問題還未得到根本解決。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部研究員魏際剛對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，“十三五”仍需深化推進(jìn)鐵路改革。

魏際剛建議，“十三五”可考慮推進(jìn)“客貨分開”、“競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分開”、“網(wǎng)運(yùn)分開”，全面引入競(jìng)爭(zhēng)，推進(jìn)行業(yè)重組，形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)，以及“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管體制。

鐵路債務(wù)的金融風(fēng)險(xiǎn)加大

《21世紀(jì)》：2013年3月啟動(dòng)的上一輪改革之后，鐵路行業(yè)還存在哪些深層次問題？

魏際剛：主要存在六方面深層次問題，還沒有得到根本解決。

一是，鐵路總公司尚未成為真正的市場(chǎng)主體。政企分開并不徹底，鐵路總公司的行政色彩還較濃，滿足市場(chǎng)需求的能力有待增強(qiáng)。由于鐵路長(zhǎng)期定位于服務(wù)中長(zhǎng)距離和大宗物資運(yùn)輸，當(dāng)我國(guó)工業(yè)化從中后期向后期邁進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從“二三一”轉(zhuǎn)為“三二一”、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)從“長(zhǎng)大笨粗”更多轉(zhuǎn)向“短小輕便”后，鐵路貨運(yùn)產(chǎn)品和服務(wù)不適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展要求的矛盾變得突出。2014年，鐵路貨運(yùn)總發(fā)送量比2013年下降3.9%，2015年，鐵路貨運(yùn)總發(fā)送量同比下降達(dá)10.53%。

二是，鐵路運(yùn)輸?shù)膲艛嘈袨閲?yán)重。

三是，鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制尚未真正市場(chǎng)化。具體執(zhí)行上鐵路運(yùn)價(jià)仍是國(guó)家價(jià)格管制機(jī)制下形成的，現(xiàn)行價(jià)格形成機(jī)制既不充分反映運(yùn)輸成本，也不反映運(yùn)輸供求和季節(jié)、線路、方向的差異，在引導(dǎo)資源優(yōu)化配置、激勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體等方面存在缺陷。

四是，鐵路債務(wù)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)加大。截止到2015年9月底，鐵路總公司負(fù)債達(dá)3.94萬億元。從我國(guó)中長(zhǎng)期鐵路發(fā)展需求看，2030年前鐵路網(wǎng)規(guī)模需達(dá)到20萬公里左右，尚需新增投資8萬億-10萬億元，籌資壓力巨大，鐵路總公司財(cái)務(wù)可持續(xù)能力缺乏。

五是，鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管體制有待完善。鐵路總公司仍然承擔(dān)著重要的政府職能，在編制全國(guó)鐵路網(wǎng)規(guī)劃方面有關(guān)鍵話語權(quán)，但企業(yè)屬性會(huì)使其更多考慮財(cái)務(wù)效益和自身利益，對(duì)公益性鐵路、地方政府要求和社會(huì)資本訴求等考慮不足，路網(wǎng)規(guī)劃難以全面體現(xiàn)綜合效益最大化目標(biāo)。而國(guó)家鐵路局對(duì)鐵路總公司的監(jiān)管處于弱勢(shì)，監(jiān)管難以到位。

六是，鐵路法律法規(guī)亟待加快修訂完善?！惰F路法》是20世紀(jì)90年代初頒布的，許多條文已經(jīng)過時(shí)。

上述問題長(zhǎng)期存在，必須在“十三五”時(shí)期通過深化改革來著力加以破解。

鐵路重組“六步走”

《21世紀(jì)》：在“十三五”推進(jìn)鐵路行業(yè)重組方面，你有哪些具體建議？

魏際剛：改革時(shí)序和策略上可以遵循“先易后難”、“先貨后客”、“先內(nèi)后外”（即先進(jìn)行鐵路行業(yè)內(nèi)部戰(zhàn)略性重組，然后全面放開鐵路市場(chǎng)）。

第一步，加快推進(jìn)鐵路貨運(yùn)改革。將鐵路總公司的貨運(yùn)功能進(jìn)行分離，新成立中國(guó)鐵路貨運(yùn)公司，其下可考慮設(shè)中國(guó)鐵路大宗物資運(yùn)輸公司、中國(guó)鐵路快運(yùn)公司、中國(guó)鐵路特種貨物運(yùn)輸公司、中國(guó)鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)公司等。中國(guó)鐵路貨運(yùn)公司定位為鐵路貨物運(yùn)輸和物流企業(yè)，自身不擁有鐵路網(wǎng)資源。

第二步，穩(wěn)妥推進(jìn)鐵路客運(yùn)改革。分離鐵路總公司的高速鐵路客運(yùn)功能，成立中國(guó)高速鐵路客運(yùn)公司。其下可設(shè)中國(guó)南方高速鐵路公司和中國(guó)北方高速鐵路公司。分離中國(guó)鐵路總公司的普通客運(yùn)功能，成立中國(guó)普通鐵路客運(yùn)公司。中國(guó)高速鐵路公司定位為競(jìng)爭(zhēng)性客運(yùn)企業(yè)，全面參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)普通鐵路客運(yùn)公司定位為（準(zhǔn)）公益客運(yùn)企業(yè)。中國(guó)高速鐵路客運(yùn)公司和中國(guó)普通鐵路客運(yùn)公司不擁有鐵路網(wǎng)資源。

第三步，成立專門的鐵路路網(wǎng)公司。

第四步，成立專門的鐵路清算公司，清算規(guī)則向全社會(huì)公開。

第五步，撤銷鐵路總公司，組建中國(guó)鐵路投資和資產(chǎn)管理公司。由財(cái)政部出資組建，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)資金的籌集、債務(wù)處理和路網(wǎng)建設(shè)。中國(guó)鐵路投資和資產(chǎn)管理公司的資本金由中央財(cái)政資金、省區(qū)市地方財(cái)政資金、大型央企投資構(gòu)成，同時(shí)吸納鐵路建設(shè)基金、鐵路債券、銀行保險(xiǎn)資金等。中國(guó)鐵路貨運(yùn)公司、中國(guó)高速鐵路客運(yùn)公司、中國(guó)鐵路清算公司由國(guó)資委負(fù)責(zé)績(jī)效考核；國(guó)家鐵路局對(duì)鐵路市場(chǎng)主體實(shí)施安全監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管。

第六步，推動(dòng)中國(guó)鐵路貨運(yùn)公司、中國(guó)高速鐵路客運(yùn)公司成為國(guó)資控股的混合所有制企業(yè)。

鐵總部分職能上移

《21世紀(jì)》：在“十三五”放寬鐵路準(zhǔn)入、價(jià)格和投資限制方面，你有何建議？

魏際剛：在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，加快推進(jìn)前置性審批制度改革，加緊制定和優(yōu)化市場(chǎng)統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，無歧視地向有能力提供鐵路運(yùn)輸服務(wù)的國(guó)內(nèi)企業(yè)開放鐵路路網(wǎng)。

鐵路企業(yè)依據(jù)運(yùn)輸市場(chǎng)的需求自主定價(jià)。鐵路普通客運(yùn)采取上限運(yùn)價(jià)制，根據(jù)供需進(jìn)行調(diào)整。高鐵客運(yùn)價(jià)格完全放開。鐵路貨運(yùn)運(yùn)價(jià)，除軍事戰(zhàn)略物資由國(guó)家統(tǒng)一定價(jià)外，其他各類物資運(yùn)價(jià)完全放開。

明確界定政府在鐵路發(fā)展中的財(cái)政支持范圍，重點(diǎn)支持公益性較強(qiáng)的鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)輸服務(wù)。拓寬融資渠道，運(yùn)用PPP模式，形成公平規(guī)范的公私合作機(jī)制。現(xiàn)有鐵路債務(wù)問題可以通過各級(jí)財(cái)政、社會(huì)資本、引入戰(zhàn)略投資者、特許經(jīng)營(yíng)、上市、資產(chǎn)證券化等組合方案來解決。

《21世紀(jì)》：在“十三五”期間完善鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管體制上，你有何建議？

魏際剛：我建議將鐵路總公司實(shí)際負(fù)責(zé)的相關(guān)政府職能移交國(guó)家鐵路局，根據(jù)不同鐵路網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)，在中央與地方之間合理劃分鐵路的市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)輸價(jià)格監(jiān)管等權(quán)限。進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路區(qū)域和省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，構(gòu)建“國(guó)家-區(qū)域-省”三級(jí)鐵路監(jiān)管體系。

根據(jù)公益性程度對(duì)全國(guó)不同區(qū)位的鐵路線和運(yùn)輸服務(wù)進(jìn)行分類。對(duì)于具有公益性屬性的鐵路線，中央和地方政府全部或部分承擔(dān)其建設(shè)職責(zé)；對(duì)于具有商業(yè)性屬性的鐵路線，則可采取市場(chǎng)化建設(shè)和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，使其具備吸引其他經(jīng)營(yíng)主體和外部資本進(jìn)入的條件。政府投入鐵路的資金實(shí)現(xiàn)專款專用、透明和可監(jiān)管，防止資金轉(zhuǎn)移和挪用。同時(shí)，在成本效益核算基礎(chǔ)上，政府通過簽訂公共服務(wù)合同的形式向鐵路運(yùn)輸企業(yè)購買具有公益性的運(yùn)輸服務(wù)或明確規(guī)定對(duì)部分業(yè)務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。