【編者按】

“這是關系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。”黨的十八屆五中全會公報對“十三五”中國社會發(fā)展做出了這樣的定位和預期。

2015年11月3日，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》發(fā)布，明確“十三五”要繼續(xù)推進能源革命，加快能源技術創(chuàng)新，建設清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。未來5年，中國油氣改革已是箭在弦上，并將對未來經(jīng)濟轉(zhuǎn)型產(chǎn)生深遠影響。

同時，巴黎氣候大會達成人類歷史上第一份全球減排協(xié)議。留給化石燃料的空間越來越小，各國油氣行業(yè)面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

本版推出專題《2016油氣改革發(fā)展進行時》，以饗讀者。

消費激增持續(xù)減排

最近10年，中國石油和天然氣消費量一直呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，特別是天然氣消費量增幅巨大。但是，油氣消費增速十分不穩(wěn)定，受全國經(jīng)濟形勢波動影響極大。2004年至2014年，我國石油消費年均增長6.1%，天然氣17.5%。在此期間，全國GDP年均增長9.2%。2013年至今，天然氣消費增速明顯放緩。

從能源結(jié)構(gòu)上看，煤炭一直是中國一次能源消費的主體，雖然總體趨勢呈現(xiàn)下降態(tài)勢，但占比仍然達到65%以上。石油處于第二位，近10年在能源結(jié)構(gòu)中的占比為18%至20%，穩(wěn)中有降。天然氣稍稍落后于一次電力及其他能源，處于第四位，但漲幅明顯，占比從2004年的2.3%上升至2013年的5.7%。

由于能源結(jié)構(gòu)不夠清潔，經(jīng)濟增長仍然依賴大量化石能源消耗。要實現(xiàn)能源強度和碳強度“雙降”，中國目前面臨很大壓力。

“十二五”期間，中國能源強度目標是在2010年的基礎上，萬元GDP能耗降低16%。截至2014年年底，中國能源強度從2010年的0.81噸標準煤/萬元GDP降至0.701噸標準煤/萬元GDP，降幅達13.4%，已完成“十二五”目標的83.75%。

中國碳強度的“十二五”目標是到2015年，萬元GDP碳排放量在2010年的基礎上降低17%；遠期目標是到2020年，萬元GDP碳排放量在2005年的基礎上降低40%至45%，2030年在2005年的基礎上降低60%至65%。截至2014年年底，中國碳強度比2010年水平降低了15.8%，完成了“十二五”目標的92.3%。

體制薄弱監(jiān)管不足

中國油氣行業(yè)在過去的改革中逐漸形成了上下游一體化的國家公司經(jīng)營模式。當前，我國油氣產(chǎn)業(yè)鏈尚未完成市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，市場真實的供求關系和成本變化無法被準確反映出來，制度體系亟待優(yōu)化。

油氣市場體系不健全。我國油氣市場體系尚不健全，現(xiàn)存問題涉及上中下游各層面，主要表現(xiàn)在3個方面：勘探開發(fā)領域準入門檻高、礦區(qū)利用率不高；管網(wǎng)運營結(jié)構(gòu)不合理、流通市場壁壘高；煉化規(guī)?？刂频膶徟贫炔荒芤种飘a(chǎn)能過剩，反而產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)作用，加劇過剩。

定價及稅費制度不合理。定價方面，我國現(xiàn)行國家定價為主的定價機制較為被動，無法準確反映國內(nèi)市場的真實供需關系與成本變化，不利于發(fā)揮價格對供求關系的杠桿調(diào)節(jié)作用。成品油方面，國內(nèi)成品油價格調(diào)整跟隨國際原油價格波動，價格調(diào)整滯后，對國內(nèi)油氣合理消費和我國參與國際石油定價、對沖油價波動風險等都有不利影響。氣價方面也面臨類似困境。而我國天然氣價格形成機制不夠科學，有待進一步放開。

稅費方面，現(xiàn)行政策要求油氣企業(yè)繳納資源類稅費和其他通用稅種，種類設置基本延續(xù)計劃經(jīng)濟按生產(chǎn)環(huán)節(jié)收取的形式，類型繁復、定位重疊，稅、費結(jié)構(gòu)不合理，調(diào)節(jié)能力不足，且對中央到地方各相關利益主體沒有做到分配平衡。此外，稅費政策缺乏環(huán)境類稅收制度，無法反映環(huán)境成本。

管理體制薄弱，監(jiān)管力量不足。目前，政府對油氣行業(yè)行使管理職能的部門分布較為分散，缺乏專門機構(gòu)進行監(jiān)管，“以批代管”、監(jiān)管薄弱。我國油氣管理體制薄弱、管理職能分散，國務院多部門的職能交叉導致部門間的管理協(xié)調(diào)性較差；油氣監(jiān)管體系不夠完善，監(jiān)管力量不足，缺乏配套監(jiān)管手段。

政企不分也是油氣管理體制的一個突出問題：油氣儲量評估、行業(yè)標準制定等政府職能仍由企業(yè)承擔，而本應由政府進行的行業(yè)監(jiān)管職能尚不到位，企業(yè)仍以自我監(jiān)管為主。

法律法規(guī)體系不完善。我國油氣領域法律法規(guī)體系還不夠完善，現(xiàn)行體系不利于市場競爭，阻礙油氣改革。以固體礦為立法基礎的《礦產(chǎn)資源法》無法解決石油天然氣等液體礦藏和氣體礦藏的實際問題，管網(wǎng)及調(diào)峰等中游領域的法律法規(guī)也存在不足。

同時施力統(tǒng)籌改革

由于民企參與油氣上游勘探開發(fā)的積極性較高，適度放開礦業(yè)權是一個重要突破口。上游領域的改革也是此次油氣改革的核心內(nèi)容之一。

上游市場要從放開礦權市場、松綁勘察資質(zhì)、提高持有成本、合同約定權利、全面對外開放這5個方面入手，其中礦權改革是核心。

上游的改革目標是，2020年初步形成礦業(yè)權一級、二級市場，建立以《石油天然氣法》為核心的基本法律法規(guī)框架體系，放開油氣進出口，建立油氣資源基礎資料公益化制度及數(shù)據(jù)銀行，建立礦業(yè)權招投標制度，放開天然氣價格；2025年建立油氣資源資料公開制度，完全實現(xiàn)對油氣礦業(yè)權招投標，建立起探礦權及采礦權二級市場；2030年形成完整的油氣上游勘探開發(fā)市場體系。

在產(chǎn)業(yè)鏈中游，我國油氣管網(wǎng)現(xiàn)階段改革的當務之急是實現(xiàn)由工業(yè)化管道到市場化管網(wǎng)的逐漸過渡。

中游改革的重點是建立獨立多元的油氣管網(wǎng)運輸體系；總體思路是網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務，給油氣生產(chǎn)者和消費者更多選擇；操作上從網(wǎng)運分開、獨立運行，公平準入、多元投資，合理回報、有效監(jiān)管這3個方面著手。

中游的改革目標是，2020年初步完成天然氣管網(wǎng)市場體系，強制推行管網(wǎng)基礎設施第三方公平準入，實現(xiàn)管道輸售分離，推進原油、成品油管網(wǎng)運輸與銷售分離，建立管道容量及儲備交易市場；2025年完善管道改革措施，基本建立起管道容量交易和儲備交易一級、二級市場；2030年實現(xiàn)有效監(jiān)管、第三方公平準入的市場格局。

要慎重對待管網(wǎng)分離。有觀點認為，成立國家管網(wǎng)公司時機尚未成熟。首先，作為上市公司，投資者關系的處理使管網(wǎng)剝離變得較為復雜，涉及問題較多。其次，成立國家管網(wǎng)公司無法實質(zhì)性解決油氣管道的自然壟斷問題。再次，管道建設依賴上游資源，拆分管網(wǎng)并不現(xiàn)實，并會影響現(xiàn)有油氣公司繼續(xù)投資管道建設的積極性。目前較為可行的辦法是，在國有油氣集團內(nèi)部設立獨立的管網(wǎng)核算單位，實行財務分離，分開銷售與運輸功能，并落實有關第三方準入的各項規(guī)定。

推進油氣改革，需要統(tǒng)籌與國企改革的關系。對此，深化油氣企業(yè)改革，要做到主輔分離、做強主業(yè)，產(chǎn)權明晰、完善配套，進一步完善國有油氣企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

要在上中下游同時施力、全面深化國有企業(yè)改革，構(gòu)建多元市場主體。上游領域應從現(xiàn)行法律法規(guī)和管理方式入手，著力推進市場主體多元化，鼓勵有效競爭，建立負面清單，完善市場準入。

中游領域應實現(xiàn)長輸管道、分支管道、省內(nèi)管道的運輸服務和銷售業(yè)務完全分離，達到管網(wǎng)等基礎設施第三方公平準入的改革目標，強化對管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)的準入和收費及成本監(jiān)管，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的石油天然氣管道和儲備市場體系。

下游市場則要著力解決市場規(guī)則不健全、價格形成機制不完善、市場體系不發(fā)育等問題。政府需從現(xiàn)行法規(guī)和管理制度入手，著力推進市場體系建設，鼓勵有效競爭。建議在全國形成10個左右的區(qū)域性石油天然氣現(xiàn)貨交易市場，建立和完善石油、天然氣期貨交易市場，形成現(xiàn)代市場體系和市場監(jiān)管格局。

油氣行業(yè)未來改革的重點除了上游勘探開發(fā)領域的增量資源外，還包括石油流通體制方面。油氣領域的“混改”將從上游向產(chǎn)業(yè)鏈的更多環(huán)節(jié)延伸。

建立競爭性油氣流通市場，是油氣回歸商品屬性的關鍵。進行流通體制改革，可能會涉及原油進口權放開、成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)特許經(jīng)營權放開、下游零售市場放開、石油期貨市場參與主體限制放寬等。

五大理念六個方面

黨的十八屆五中全會提出，“十三五”發(fā)展將圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念展開。“十三五”期間，我國要“推動低碳循環(huán)發(fā)展，推進能源革命，加快能源技術創(chuàng)新，建設清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系”。

油氣行業(yè)體制改革是建立現(xiàn)代能源體系的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)國務院發(fā)布的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，油氣改革以放開自然壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務、基本實現(xiàn)市場化為目標，要點涉及6個方面。

第一，減少政府對價格形成的干預，全面放開競爭性領域商品和服務價格。放開電力、石油、天然氣、交通運輸、電信等領域競爭性環(huán)節(jié)價格。

第二，改革能源體制，形成有效競爭的市場機制。

第三，鼓勵民營企業(yè)依法進入更多領域。引入非國有資本參與國有企業(yè)改革，更好地激發(fā)非公有制經(jīng)濟的活力和創(chuàng)造力。

第四，深化國有企業(yè)改革，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風險能力。

第五，有序開放開采權，積極開發(fā)天然氣、煤層氣、頁巖氣。

第六，推動低碳循環(huán)發(fā)展。推進能源革命，加快能源技術創(chuàng)新。提高非化石能源比重，推動煤炭等化石能源清潔高效利用。加快發(fā)展風能、太陽能、生物質(zhì)能、水能、地熱能，安全高效發(fā)展核電。

“十三五”油氣行業(yè)的核心在于讓市場在資源配置中起決定性作用，全面提升油氣行業(yè)的市場化程度。改革的首要任務是確立由市場決定能源價格的機制。在中國經(jīng)濟新常態(tài)下，能源體制改革與價格改革是當前油氣行業(yè)需要首先處理的問題。

氣候挑戰(zhàn)技術轉(zhuǎn)型

第21屆聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方大會（COP21），即巴黎氣候大會于2015年12月12日晚正式達成全球減排協(xié)議。這是史上第一份覆蓋近200個國家的全球減排協(xié)議，標志著全球應對氣候變化邁出歷史性的重要一步。

《巴黎協(xié)議》的目標是“把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2攝氏度之內(nèi)，并為把升溫控制在1.5攝氏度之內(nèi)而努力”，要求全球“盡快實現(xiàn)溫室氣體排放達峰，本世紀下半葉實現(xiàn)人類活動排放與自然吸收之間的平衡”。這意味著留給化石能源的空間已經(jīng)越來越小，對全球油氣行業(yè)無疑是一個嚴峻挑戰(zhàn)。

中國正在完善國家制度建設，并出臺了一系列政策來推動應對氣候變化的行動。《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》和《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014—2020年）》的出臺，為未來5年全國應對氣候變化的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型奠定了基調(diào)。除天然氣外，未來5年，我國煤、石油等傳統(tǒng)化石能源在一次能源結(jié)構(gòu)中的比例將持續(xù)下降；可再生能源占比將顯著上升，并在2030年達到20%左右的自主行動計劃目標。

中國自主行動計劃還突出強調(diào)了一系列行動措施，其中包括可再生能源使用和節(jié)能措施，關閉火力發(fā)電廠及高能耗工廠，轉(zhuǎn)而使用更加清潔的天然氣等。涉及油氣產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容有3點：擴大天然氣利用規(guī)模，到2020年天然氣占一次能源消費結(jié)構(gòu)的比重達到10%以上，煤層氣產(chǎn)量力爭達到300億立方米；鼓勵開發(fā)使用新能源車船等低碳環(huán)保交通運輸工具，提升燃油品質(zhì)，推廣新型替代燃料；加強放空天然氣和油田伴生氣回收利用。

鑒于愈加嚴重的氣候危機，全球規(guī)模最大的10家石油天然氣公司首席執(zhí)行官曾在巴黎宣布發(fā)起“油氣氣候行動（OGCI）”，集體支持巴黎氣候大會締結(jié)切實有效的氣候協(xié)議。這10家公司分別是BP、道達爾、殼牌、印度信實工業(yè)、英國BG、意大利埃尼、西班牙雷普索爾、沙特阿美、墨西哥國家石油公司與挪威國家石油公司。這10家公司的油氣產(chǎn)量占全球產(chǎn)量的近1/5，供應全球近10%的能源。OGCI旨在提高天然氣在全球能源結(jié)構(gòu)中的占比，消除日常生產(chǎn)作業(yè)的燃放和甲烷排放。

其實，對傳統(tǒng)油氣公司而言，技術的迅速發(fā)展是其應對氣候變化的關鍵因素。碳捕獲和碳封存（CCS）等技術迅猛發(fā)展，將使國際社會各方受益。國際能源署表示，2050年前，除非CCS技術能夠被廣泛應用，否則全球超過1/3已探明儲量的化石燃料可能會被拒絕開采，以保證氣候安全。

油氣行業(yè)決策者應確保氣候承諾及其執(zhí)行方式符合長期的低碳發(fā)展戰(zhàn)略和目標，而非臨時舉措。不管日后各國的氣候承諾如何發(fā)展、改變及執(zhí)行，此次油氣轉(zhuǎn)型都將是永久性的，且必須與2攝氏度的目標有機結(jié)合。

厘清關系兼顧各方

財稅體制改革方面，需要厘清各方關系、兼顧各方利益，并著重考慮稅費設計與能源和環(huán)保、稅費改革與油氣行業(yè)特點、稅費水平與資源并符合消費導向、稅與費，以及中央與地方的財權分配等關系的處理。

定價改革方面，油氣價格的市場化改革將繼續(xù)推進，市場在油氣價格形成過程中的作用將進一步增強。按照“監(jiān)管中間、放開兩頭”的價格管理思路，放開競爭性環(huán)節(jié)市場價格，形成由市場決定的價格機制，即國家將逐漸放開價格管制，不再對油氣批發(fā)零售定價，產(chǎn)業(yè)鏈兩端的價格將完全交由市場供需決定。同時，還要強化對具有自然壟斷性質(zhì)的管輸環(huán)節(jié)價格和配氣價格的監(jiān)管，政府保留對管道運輸價格的定價權和監(jiān)管權。

政府管理與監(jiān)管是油氣改革的重要組成部分。改革政府管理體制的關鍵在于構(gòu)建統(tǒng)一、獨立、專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)政監(jiān)獨立、分段分級監(jiān)管、部門分工明確、監(jiān)管責權明確。

建立完備法律體系也是未來改革一個必不可少的環(huán)節(jié)，要從法律層面上為深化改革保駕護航。要建立以《能源法》為核心、以《石油天然氣法》為支撐的完整法律體系，以切實解決當前缺乏統(tǒng)一立法指導思想和基本原則，以及法律體系中不協(xié)調(diào)、不一致、體系性不強等方面的問題。

然后，在政府部門中設立執(zhí)行行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃、行業(yè)政策、能源儲備與應急等職能相對集中的高級別能源管理機構(gòu)，厘清政府和市場的邊界，制定完善的“權力清單、負面清單、責任清單”，真正做到“法無授權不可為、法無明文禁止即可為、法定責任必須為”，以切實解決當前缺乏統(tǒng)一的、獨立的高層級能源管理機構(gòu)等方面的問題。

另外，需注意避免重油輕氣，要區(qū)別看待油氣，考慮天然氣的特殊性。除了在勘探開發(fā)上具有共性之外，天然氣在儲運、配送和消費等領域，均有別于石油。“油氣”混為一談、不加區(qū)分的改革策略必將導致重油輕氣，而國家能源戰(zhàn)略將長期致力于提高天然氣在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的比例。在油氣行業(yè)的總體改革方案設計中，要關注天然氣相對于石油的特殊性，做出有利于天然氣發(fā)展的體制改革與政策安排。

油氣改革應該首先在天然氣領域推進。天然氣領域的市場化程度總體比較高，部分品種如LNG、頁巖氣、煤層氣、煤制氣的價格都已經(jīng)市場化。從有利改革推進的角度，可以讓氣價進一步放開，或更多按市場化要求來調(diào)整氣價。

在能源安全方面，油氣供給涉及國家安全，我國目前油氣對外依存度較高，在研究油氣上下游開放及油氣進出口開放時，應統(tǒng)籌考慮國家安全戰(zhàn)略及國家競爭性。

推動數(shù)據(jù)市場化，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+能源”的信息化資源優(yōu)勢，實現(xiàn)油氣行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的緊密結(jié)合將是未來改革的一個方向。油氣行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合的最終目的是提高行業(yè)透明度。要在保障信息安全的基礎上，加大油氣行業(yè)的數(shù)據(jù)公開力度。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。