正在召開的全國“兩會”上，立法法修訂受到了各界廣泛關(guān)注。作為“管法的法”，立法法擔(dān)負(fù)著對立法質(zhì)量的“把關(guān)者”角色，從而為“良法之治”提供保障。作為法治建設(shè)先行先試的廣州，在法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的制定方面有哪些經(jīng)驗(yàn)？下一步又有哪些計(jì)劃和打算？9日，記者走訪了政府法制機(jī)構(gòu)和相關(guān)專家學(xué)者。據(jù)悉，廣州今年將設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，推動科學(xué)立法、民主立法。

立法草案不能“獨(dú)家生產(chǎn)”

“法律是治國之重器，良法是善治至前提。”那么，怎么樣才能保障所立之法為良法呢？

“除了民主立法、科學(xué)立法，別無他法?！敝袊姓▽W(xué)研究會副會長、廣州大學(xué)副校長董皞表示，首先從法律草案起草開始，就應(yīng)該是多頭提出，不能“獨(dú)家生產(chǎn)”。

同時，董皞也建議，在征求意見階段，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見，通過多種方式吸收各界意見，包括征求行政相對人意見，比如涉及電力領(lǐng)域的立法，就應(yīng)該征求用電居民、用電企業(yè)等方面的意見。

而廣東創(chuàng)基律師事務(wù)所律師趙紹華則表示，國家應(yīng)該注重人大代表來源的多樣性，適當(dāng)增加基層工人、農(nóng)民比例，使立法者來源更加廣泛，同時要做到開門立法。

持類似觀點(diǎn)的還有廣州市法制辦法規(guī)處處長李毅。李毅告訴記者，廣州早在前幾年就出臺了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》。按照該規(guī)范，立法起草階段就召開座談會，聽取公眾和專家的意見，在經(jīng)過法制辦審核之后，規(guī)章和規(guī)范性文件要掛網(wǎng)征求意見。如今，市法制辦還通過微博、微信等渠道，發(fā)布征求意見信息，曾經(jīng)出現(xiàn)的“一條意見都沒有”的現(xiàn)象也得到扭轉(zhuǎn)。

在涉及面廣、影響大的地方法規(guī)或者規(guī)章出臺之前，立法聽證會也是少不了的，“立法就是要讓各個群體反復(fù)博弈，讓各種聲音都有表達(dá)的空間”。2014年底，廣州市法制辦就專門為“電動車禁售”組織了立法聽證會。李毅表示，聽證會后，市法制辦還專門到專業(yè)市場、物流行業(yè)中調(diào)研，聽取受影響較大的從業(yè)人員的意見。

不過，也有人大代表指出，目前征求意見“遇冷”的現(xiàn)象也時有發(fā)生，“掛網(wǎng)征求意見”也可能會讓部分不上網(wǎng)的公眾無法參與其中。

對此，廣州今年將設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)予以解決。據(jù)介紹，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的具體做法，是在部分區(qū)縣選擇幾個街鎮(zhèn)，在制定地方性法規(guī)或者政府規(guī)章時，通過座談會或者調(diào)研等形式，聽取當(dāng)?shù)厝罕姶硪庖?。而針對“掛網(wǎng)”覆蓋面可能不夠廣的現(xiàn)象，市法制辦則采取同步向媒體發(fā)布征求意見信息，讓報(bào)紙、電視臺等媒體將信息傳播到千家萬戶。

專家立法與部門立法草案將擇優(yōu)使用

在避免部門通過立法將小團(tuán)體或部門利益法律化方面，董皞建議，可采取委托第三方立法的方式。

李毅告訴記者，廣州市法制辦目前正在嘗試一種新的做法，在規(guī)章或者規(guī)范性文件的制定起草階段，就由具體業(yè)務(wù)部門和專家分別獨(dú)立起草，二者同時將起草出來的草案提交上來，由市法制辦“居中裁判”，比照各自的優(yōu)劣，比如具體某個條款，誰制定得更好，就“擇優(yōu)使用”。在他看來，部門的優(yōu)點(diǎn)是熟悉情況，而專家則在理論方面有優(yōu)勢、且注重符合法治，將二者優(yōu)勢結(jié)合，還可以避免部門利益法律化的問題。

據(jù)悉，廣州市今年準(zhǔn)備選擇數(shù)部規(guī)章或者規(guī)范性文件作為試點(diǎn)，其中《廣州市玻璃幕墻管理辦法》就將采取上述辦法起草。

而在涉及多個部門的規(guī)范性文件的制定方面，專司法制工作的市法制辦則是其中的擔(dān)綱者。據(jù)了解，市法制辦近年來牽頭起草的規(guī)章或者規(guī)范性文件也越來越多，這其中包括去年起實(shí)施的《廣州市限制商品過度包裝管理暫行辦法》。

借外力清理不合法規(guī)章或紅頭文件

“制定任何規(guī)章不得減損公民權(quán)利，也不得隨意增加公民的義務(wù)?！睂τ诹⒎ǚǖ倪@一新規(guī)定，李毅表示，該規(guī)定實(shí)質(zhì)上也是對政府權(quán)力的限制。

李毅舉例說明，根據(jù)行政處罰法，尚未制定法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的，政府制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰，但是對個人處罰以1000元為限，單位處罰以5000元為限，違法行為有營利收入的處罰以10萬元。

據(jù)了解，廣州在近年來也一直在規(guī)范政府的行政行為，比如率先規(guī)范自由裁量權(quán)，給自由裁量權(quán)戴上了“緊箍咒”。

目前，簡政放權(quán)的力度越來越大。從國家到地方，行政審批的減轉(zhuǎn)放工作持續(xù)不斷。李毅告訴記者，針對備案過度過濫，并為避免備案演變?yōu)椤白兿嗟膶徟保瑥V州市還出臺了《廣州市行政備案管理辦法》，明確僅有規(guī)章可以設(shè)置“備案”，規(guī)范性文件，也即“紅頭文件”，不可以設(shè)置“備案”。

記者了解到，從2014年開始，廣州還對政府規(guī)章和“紅頭文件”展開了專項(xiàng)清理，清理對象主要是存在地方壟斷、不合理的稅費(fèi)優(yōu)惠，與“負(fù)面清單”不一致的，有違反統(tǒng)一市場形成的規(guī)定，目前正在清理的文件和規(guī)章超過了100部。

“單靠部門力量還是推不動?！崩钜惚硎荆瑸榱烁猛七M(jìn)該項(xiàng)工作，市法制辦借助了各方面的力量，其中包括委托第三方獨(dú)立力量，如專家，以及行業(yè)協(xié)會的力量，梳理出規(guī)章或者紅頭文件中不合法之處。

專家建議

設(shè)立舉報(bào)腐敗獎勵制度

今年，全國人大常委會將推進(jìn)反腐敗國家立法。對于這一項(xiàng)新舉措，專業(yè)人士認(rèn)為，這是推進(jìn)制度反腐的做法。廣東創(chuàng)建律師事務(wù)所律師趙紹華就表示，這是將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的一個做法。

中國行政法學(xué)研究會副會長、廣州大學(xué)副校長董皞則表示，這說明反腐敗引起了全社會的關(guān)注，國家對反腐越來越重視。他建議，反腐立法重點(diǎn)要在權(quán)力制約、監(jiān)督機(jī)制下功夫，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的局面。

為此，董皞呼吁，我們國家除了要發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，還要調(diào)動公眾參與反腐的積極性，實(shí)施舉辦腐敗獎勵制度。

此外，在大氣污染防治法律法規(guī)也將修改。對此，趙紹華認(rèn)為，關(guān)鍵要讓法律長牙齒，改變環(huán)保部門、環(huán)保法規(guī)力量太弱的形象。而董皞則指出，大氣污染防治其實(shí)是和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)的，今天已經(jīng)形成防治污染的共識，政府就應(yīng)該痛下決心，淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)閉高污染的小鍋爐、小作坊等。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。