6月23日，國家審計(jì)署向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況，其中，關(guān)于國家重大政策措施落實(shí)跟蹤的審計(jì)結(jié)果顯示：抽查20個(gè)省的149個(gè)政府和社會(huì)資本合作收費(fèi)公路項(xiàng)目中，有91個(gè)（占61%）流標(biāo)或終止。

記者從一位PPP行業(yè)人士了解到，此次審計(jì)署審計(jì)抽查的20個(gè)省149個(gè)項(xiàng)目的時(shí)間跨度還是比較大的。

“應(yīng)該以2013年年底為一條分割線，在之前的BT（建設(shè)-移交）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）與現(xiàn)在做的PPP在環(huán)境、制度約束上有了很大的不同，其次PPP收費(fèi)公路從立項(xiàng)到獲得土地手續(xù)，再到政府采購以及正式開工，需要一個(gè)比較長的周期。此外，以前對于BT、BOT的理解和現(xiàn)在對于PPP的理解有很大差別，BT和BOT模式在責(zé)權(quán)利等方面劃分不清。”上述PPP人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。審計(jì)署公布的2015年審計(jì)結(jié)果就顯示，抽查11個(gè)省的172個(gè)高速公路建設(shè)項(xiàng)目，平均需辦理審批手續(xù)26項(xiàng)、涉及9個(gè)部門，審批周期平均為3年半。

一位交通部門人士對記者表示，運(yùn)營能力、收入回報(bào)率、地方財(cái)政能力等都可能會(huì)成為PPP收費(fèi)公路流標(biāo)的原因。

影響因素

在審計(jì)署的2016年審計(jì)報(bào)告公布幾天之后，6月28日，交通部公布了《2016年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》：截至2016年底，全國收費(fèi)公路里程為17.11萬公里，占公路總里程469.63萬公里的3.6%。在累計(jì)建設(shè)投資總額中，資本金投入為23518.2億元，舉借債務(wù)本金52339.3億元，分別占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的31.0%、69.0%。與2015年相比，全國收費(fèi)公路累計(jì)債務(wù)性資金投入由47668.8億元增加到52339.3億元，凈增4670.5億元，增長9.8%。

2016年度，全國收費(fèi)公路通行費(fèi)總收入為4548.5億元，全國收費(fèi)公路支出總額為8691.7億元。

上述交通部門人士告訴記者，從投資額和總里程數(shù)來看，每公里的投資額都在不斷加大，此前一公里投資在5000萬元左右，現(xiàn)在平均需要一億元左右，貴的地方會(huì)達(dá)到3億—4億元，總體來說建設(shè)投資越來越大，這也是造成經(jīng)營和收益之間的收支缺口增大的原因。

因?yàn)檫\(yùn)營收入只能負(fù)擔(dān)一部分成本，使得現(xiàn)在大多數(shù)收費(fèi)公路都是財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目（使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助）。

在成本之外，另一個(gè)十分重要的因素便是客流預(yù)測不確定性太高，這對于項(xiàng)目雙方風(fēng)險(xiǎn)都很大，特別是社會(huì)投資人。有些收費(fèi)公路的客流量是預(yù)估出來的，可能跟實(shí)際客流量相差很大。

而從參與收費(fèi)公路項(xiàng)目的社會(huì)資本方來看，由于收費(fèi)公路投資量通常十分巨大，真正能參與進(jìn)來的多數(shù)都是央企。當(dāng)然，收費(fèi)公路投資中對地域和回報(bào)率還是有要求的，比如北上廣深和云貴地區(qū)的項(xiàng)目在回報(bào)率上就會(huì)有不同要求，要充分考慮地方財(cái)政的財(cái)力一級風(fēng)險(xiǎn)承受能力。“地方財(cái)政收入情況，也會(huì)成為收費(fèi)公路項(xiàng)目流標(biāo)的一個(gè)因素，最典型的就是PPP全部項(xiàng)目預(yù)算不能超過地方預(yù)算的10%，這就考驗(yàn)財(cái)力能不能夠支撐缺口補(bǔ)貼。地方政府信譽(yù)也可能成為流標(biāo)的因素，有一種情況就是，有央企幾年前在地方做BT的錢還沒收回來，現(xiàn)在又參與PPP項(xiàng)目。”上述PPP行業(yè)人士說。

2015年4月，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政可承受能力論證指引》，明確每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。這一舉措把PPP項(xiàng)目財(cái)政支出資金納入預(yù)算，對地方政府形成了硬約束，從而吸引社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

上述PPP行業(yè)人士告訴記者，收費(fèi)公路項(xiàng)目自身?xiàng)l件不合適確實(shí)容易導(dǎo)致流標(biāo)，而參與的社會(huì)資本對投資項(xiàng)目的預(yù)估跟地方政府的測算會(huì)出現(xiàn)不小偏差，有的項(xiàng)目建成后收益達(dá)不到預(yù)期。比較典型的就是對收費(fèi)公路流量的測算，比如地方政府的預(yù)測是每天可以通行3萬輛車，實(shí)際通常很難達(dá)到。“有些項(xiàng)目的終止，是由于社會(huì)資本與地方政府關(guān)系良好，所以對項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作不足，導(dǎo)致拿下項(xiàng)目之后，政府、社會(huì)資本會(huì)再談條件，這個(gè)時(shí)候談不攏就可能臨時(shí)終止。還有一種情況就是，提供融資的金融機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)終止，中部某省遇到過幾個(gè)這樣的項(xiàng)目。”上述PPP人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

如何操作

一位PPP項(xiàng)目專家表示，收費(fèi)公路是否流標(biāo)，主要看政府的風(fēng)險(xiǎn)分配，要讓社會(huì)資本對投資回報(bào)有一個(gè)合理的預(yù)期。

他給記者舉了一個(gè)例子，現(xiàn)在政府修一個(gè)收費(fèi)公路，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不足，預(yù)測每天通行3萬輛車，并且政府對流量沒有保障，社會(huì)資本誰敢來投資？

上述PPP行業(yè)人士告訴記者，上一條收費(fèi)公路要設(shè)計(jì)幾條車道，需要先做流量預(yù)測，車的流量預(yù)測決定了是修一條雙向量車道的路，還是雙向四車道的收費(fèi)公路。同樣修一條路，流量測算在1—2萬量，但是走一萬輛車和兩萬輛車對財(cái)務(wù)成本影響還是很大的，這就要測算通行多少輛車才會(huì)達(dá)到社會(huì)資本的回報(bào)，比如通行一萬輛車是虧，1萬5千輛車微利，兩萬輛車賺錢。

在預(yù)估車流量之后，再確定修一條什么等級的收費(fèi)公路，這就可以確定基本投資額度，運(yùn)營的成本也能隨之確定。投資和維護(hù)成本確定后，還要考慮設(shè)定收費(fèi)站，在哪里開設(shè)出口，其實(shí)在測算流量的時(shí)候，就已經(jīng)差不多確定收費(fèi)站的位置。

“但是這些都是政府測算的，還需要社會(huì)資本也就是投資人的認(rèn)可。社會(huì)資本對于政府的測算需要一個(gè)認(rèn)可的過程，特別是政府為了修路，有動(dòng)機(jī)將流量夸大。”上述PPP行業(yè)人士說。

因此，對于社會(huì)資本來說，收費(fèi)公路項(xiàng)目的流量預(yù)測是衡量日后能否盈利的非常重要的指標(biāo)。“還是以上面的例子為例，若是不夠1萬5千輛車，政府可以將差額補(bǔ)足，超過預(yù)測還可以回收。但是很多地方政府不做這樣的安排，這就導(dǎo)致了社會(huì)資本對一些收費(fèi)公路項(xiàng)目信心不足，所以在風(fēng)險(xiǎn)安排上，需要共同合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。”上述PPP行業(yè)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，流量的時(shí)間差問題十分突出，地方政府可能考慮的是長期目標(biāo)，而投資人更多考慮的是近期回報(bào)。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。