十八屆三中全會在政策層面放行兩年多后，旨在緩解農(nóng)村地區(qū)“融資難、融資貴”的農(nóng)地、農(nóng)房抵押開始進入全國性試點階段。與之適應(yīng)的政策框架，亦在一一落地。

繼2015年底全國人大常委會通過在試點地區(qū)對農(nóng)地、農(nóng)房抵押暫時調(diào)整實施《物權(quán)法》及《擔保法》的相關(guān)決議后，近日中國人民銀行亦在其公布的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》及《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》兩份文件中，進一步明確了政策要求。

數(shù)月以來，各地改革開始進入實踐階段。但在多位參與這一改革相關(guān)討論的學者看來，作為改善農(nóng)村金融服務(wù)的重要切入點，擴大農(nóng)村有效抵押物范圍僅是邁出了第一步。實際上這項改革還面臨著法律法規(guī)、配套機制、社會保障等諸多因素制約。

《財經(jīng)》記者近日在浙江省寧波市江北區(qū)進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在城鄉(xiāng)一體化加速發(fā)展地區(qū)，以兩權(quán)抵押為核心的農(nóng)村金融解決方案，因其融資總數(shù)與更加容易變現(xiàn)的其他資產(chǎn)（房票）相比仍顯不足，單純依靠它們，或許無法充分滿足農(nóng)民的融資需求。而由政府最終兜底的風險防控體系，也使得市場化的抵押融資及風險處置方式，可能也無法完整建立起來。

“毫無疑問，主要依靠土地產(chǎn)權(quán)抵押難以解決農(nóng)村貸款難問題，治本之策在于，放松管制，擴大準入，加快建立健全符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點和實際的農(nóng)村金融服務(wù)體系。”中央農(nóng)村工作小組辦公室副主任韓俊近日說。

主動賦權(quán)基礎(chǔ)

江北區(qū)位于浙江省寧波市區(qū)西北部，總面積208.7平方千米，戶籍人口約24萬人，其中農(nóng)業(yè)人口7萬人左右。因近年來城鄉(xiāng)一體化加速發(fā)展，大量近郊村開始轉(zhuǎn)為都市里的村莊，另尋出路的農(nóng)民存在大量融資需求。

為對當?shù)乜傤~預(yù)估超百億的“沉睡資本”實現(xiàn)還權(quán)賦能、滿足這些需求，該區(qū)于2009年4月起試水集體資產(chǎn)抵（質(zhì)）押貸款。涵蓋的抵押資產(chǎn)包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、股份經(jīng)濟合作社股權(quán)和農(nóng)村住房，以及由此通過初步資產(chǎn)證券化產(chǎn)生的“房票”。

因打包多項資產(chǎn)，這一地方性農(nóng)村金融體制突破，至今仍屬全國領(lǐng)先。

江北區(qū)的實踐之所以超前，應(yīng)得益于多重助推：除在2008年被列入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點區(qū)、獲得寧波市支持外，十七屆三中全會決議中“建立政策扶持、多方參與、市場運作的農(nóng)村信貸擔保機制，擴大農(nóng)村有效擔保物范圍”的相關(guān)表述，及銀監(jiān)會與央行隨后出臺的一系列意見，均為江北區(qū)創(chuàng)新提供了政策空間。

“中央有政策之外，地方各級領(lǐng)導對此的重視程度很高，亦有銀行體系內(nèi)的代表大力支持，江北區(qū)才能在頂著各方不同意見甚至明確反對的基礎(chǔ)上，邁出這一步。”當?shù)卣晃辉鴧⑴c政策制定的官員對《財經(jīng)》記者稱。

寧波從上世紀90年代開始的集體土地確權(quán)，則是江北區(qū)農(nóng)村金融破局的現(xiàn)實基礎(chǔ)之一。相關(guān)資料顯示，到2013年6月時，寧波已摸清了每個地塊集體土地的使用狀況，在宅基地登記工作尚難全面推行的情況下，集體土地確權(quán)所提供的信息，能為農(nóng)房抵押登記及價值評估提供基礎(chǔ)性支撐。

江北區(qū)的農(nóng)村住房大約有787萬平方米，隨著當?shù)爻鞘谢M程迅速及由此帶來的大面積拆遷，農(nóng)村住房雖按規(guī)定不能公開買賣，但實際上很值錢。故寧波亦出臺了相應(yīng)意見，專門針對有貸款需求的農(nóng)戶給予確權(quán)登記支持，頒發(fā)“農(nóng)村住房他項權(quán)證”。

與之相關(guān)的農(nóng)村住房改革，則使農(nóng)村住房的市場價值得以顯性化，亦為其抵押提供了可能。在2001年出臺的《寧波市宅基地管理辦法》中，寧波明確了對合規(guī)購買宅基地的確權(quán)，為宅基地有限范圍的流轉(zhuǎn)奠定了制度基礎(chǔ)；在試點基礎(chǔ)上，寧波在2009年出臺相關(guān)意見，完善宅基地可換住房制度，并要求探索農(nóng)房商品化制度。

寧波各個縣區(qū)出現(xiàn)了大批集中改造建成的農(nóng)村住房。因此類住房市場價值相對于普通農(nóng)房更高（實現(xiàn)了集體土地到國有土地的轉(zhuǎn)換）、且近年來價值提升較快，金融機構(gòu)愿意接受其為抵押物，額度也提高了不少。

股權(quán)所具有的紅利價值，則是江北區(qū)試水抵（質(zhì)）押貸款業(yè)務(wù)的另一基礎(chǔ)。2001年時，寧波出臺《農(nóng)村經(jīng)濟合作社股份合作制改革實施意見（試行）》，要求村經(jīng)濟合作社在清資核產(chǎn)的基礎(chǔ)上，將資產(chǎn)折股量化到戶。

在試水初始階段的2009年，江北區(qū)已完成了87個村的股份制改造，占總村數(shù)的79％。農(nóng)民憑此實現(xiàn)了對集體資產(chǎn)的按份所有。隨著集體資產(chǎn)通過建廠房收取租金等渠道不斷獲得收益，2013年時，股東最高可每年分紅2萬元至6.8萬元不等。以此計算，戶均貸款規(guī)模最高可達30萬元。

寧波不斷建立并完善的社會保障體系，也是江北區(qū)農(nóng)村金融改革破局不可忽視的另一重要背景。“隨著江北區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)民收入呈現(xiàn)多元化，越來越多的農(nóng)民正成為享受薪金、租金、股金和養(yǎng)老金的‘四金’農(nóng)民。”當?shù)匾环萁榻B性材料中如此指出。

“江北在一開始推動這項改革的時候，因國家政策所限帶來了巨大的爭議。但最終能夠落地，是在充分考慮了可能帶來的風險（房地產(chǎn)價格下跌、集體組織不愿意回購資產(chǎn)）可控之后，才作出的決定。”江北區(qū)農(nóng)林水利局農(nóng)經(jīng)科科長王君波對《財經(jīng)》記者表示。

貸款政策演進

江北區(qū)農(nóng)村金融體制改革從一開始便呈現(xiàn)出“逢山開路、遇水架橋”態(tài)勢，突破性較強。

為協(xié)調(diào)相關(guān)工作進展，江北區(qū)成立了街道（鎮(zhèn)）級指導服務(wù)站、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村住房發(fā)證協(xié)調(diào)機構(gòu)，出臺了“1+5”政策體系，即《關(guān)于開展江北區(qū)農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款工作的試行意見》以及五個配套辦法，同時制定詳細的操作流程，對辦理程序、對象范圍、操作流程和條件要求等進行了規(guī)范。

為確保抵押貸款實施的有效性，江北區(qū)出臺的一系列政策主要包括以下四點內(nèi)容：

一、要求通過股東代表大會同意修改股份經(jīng)濟合作社章程和權(quán)證說明上的股權(quán)不得抵押的規(guī)定；

二、要求村民代表大會決議同意住房抵押和流轉(zhuǎn)，抵押的農(nóng)村住房允許按照“地隨房走”的原則在江北區(qū)的農(nóng)戶之間進行流轉(zhuǎn)，使農(nóng)房成為有效的抵押物；

三、要求各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心對抵押的經(jīng)營權(quán)進行價值認定；

四、要求國土、住建部門落實確權(quán)辦證、抵押登記、過戶變更工作。

因現(xiàn)實中大量農(nóng)村宅基地的占用和住房建設(shè)都不合規(guī)，大部分農(nóng)村住房面臨著難以確權(quán)的問題，所以寧波的住房大部分沒有房產(chǎn)證。為了推行貸款，江北區(qū)的變通做法是由區(qū)住建局出具僅限于用于抵押的房屋權(quán)屬證明，支持業(yè)務(wù)開展。

在此框架下，經(jīng)營區(qū)域為寧波市江北、江東、海曙三區(qū)的寧波市區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社（下稱市區(qū)聯(lián)社），成為江北區(qū)股份經(jīng)濟合作社股權(quán)質(zhì)押貸款（下稱股權(quán)貸款）、土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款（下稱土地貸款）、農(nóng)村住房抵押貸款（下稱農(nóng)房貸款）的主要貸款機構(gòu)。

市區(qū)聯(lián)社的參與亦經(jīng)歷了多重階段：2008年，其在江北區(qū)試推股份經(jīng)濟合作社股權(quán)質(zhì)押貸款，運行良好后，才在2009年4月打包推出了上述三項貸款業(yè)務(wù)。

隨著江北區(qū)城市化的推進，大量農(nóng)村住房進入拆建階段，全區(qū)27個村被整體拆遷，有近萬農(nóng)戶處于等待安置房交付的拆遷過渡階段，由此也使農(nóng)房抵押貸款呈現(xiàn)下降趨勢，許多本已盤活的資產(chǎn)又重歸沉睡狀態(tài)。

為了解決過渡期農(nóng)民貸款需求，在2011年10月，江北區(qū)政府及市區(qū)聯(lián)社再次推出農(nóng)民可憑借集體土地房屋拆遷補償權(quán)益作為質(zhì)押的貸款業(yè)務(wù)，簡稱“房票通”貸款。按照中國金融四十人論壇常務(wù)理事閻慶民的分析，這一將預(yù)期的土地收益轉(zhuǎn)化為可交易的憑證的操作模式，可被視作是農(nóng)村土地證券化的初級形態(tài)。

另據(jù)當?shù)亟y(tǒng)計，這一貸款種類每年可盤活農(nóng)民逾30億元沉睡資產(chǎn)。數(shù)萬農(nóng)戶可較輕松地滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等資金需求。而一旦出現(xiàn)貸款無法償還現(xiàn)象，銀行可以在向法院提起訴訟后，將直接以貨幣補償?shù)姆绞接刹疬w辦劃給銀行償還貸款。

相對于實物房產(chǎn)，房票具有更明確的價值和更直接的變現(xiàn)方式，風險較低，在2014年4月，當?shù)貐^(qū)政府與市區(qū)聯(lián)社再次將貸款產(chǎn)品的適用對象由原來的自然人擴展到農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場，并將房票通貸款擬質(zhì)押部分農(nóng)戶房屋拆遷補償權(quán)益價值由原先的60％提升到80％。

以此為標志，江北區(qū)與農(nóng)村住房、土地承包經(jīng)營權(quán)及合作社股權(quán)有關(guān)的“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款體系基本成型。

在這一體系中，股權(quán)貸款、土地貸款及農(nóng)房貸款按不高于央行基準利率的上浮10％向農(nóng)戶發(fā)放貸款，房票通貸款則按不高于央行基準利率的上浮20％定價。據(jù)《財經(jīng)》記者與當?shù)?a href="http://m.jingsongyx.com/sell/qita/" target="_blank">其他涉農(nóng)貸款機構(gòu)的利率相比較，這一利率有10％到20％的優(yōu)惠幅度。

從試點看，“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款，一方面加速了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股份制改造工作，江北區(qū)至2013年已完成108個村、占總村數(shù)98％的股份制改造；涉及總資產(chǎn)43.29億元，量化到人資產(chǎn)共計19.56億元；這一切為村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)流動、重組，邁向公司制方向發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

因解決了農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等籌資難問題，加快了土地集約化、規(guī)?；乃俣龋眳^(qū)的土地流轉(zhuǎn)率達到了83％。

歷經(jīng)多階段發(fā)展，自正式推出至2016年2月末，已有3698戶農(nóng)戶獲得過兩權(quán)一房抵（質(zhì)）押貸款，累積發(fā)放貸款額52776萬元，余額6702萬元。其中，自2011年推出的房票的累放金額則為21629.01萬元。

“通過這些年的貸款整體數(shù)據(jù)來看，即使農(nóng)村金融機構(gòu)愿意接受農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及農(nóng)房作為融資抵押物，一方面，各家各戶的土地規(guī)模不大，要想讓貸款總額達到有實質(zhì)性意義的水平，土地流轉(zhuǎn)后貸款或通過合作社貸款是必不可少的途徑；另一方面，農(nóng)房即便能通過市場化方式變現(xiàn)，也須處于城鄉(xiāng)接合部才有實質(zhì)性意義。”一位農(nóng)村金融研究人士如此分析。

多重風險鎖控

“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款業(yè)務(wù)推出至今，市區(qū)聯(lián)社對其保持了一定程度的積極性。

“業(yè)務(wù)剛開始的時候，對業(yè)務(wù)員有一定獎勵。隨著業(yè)務(wù)逐步成熟獎勵機制暫停了，但業(yè)務(wù)員在此類貸款出現(xiàn)不良時的追責機制相對寬松、又能納入總體業(yè)務(wù)量，還是保持了一定積極性。”寧波市區(qū)信用聯(lián)社信貸管理部總經(jīng)理曹偉明對《財經(jīng)》記者稱。

市區(qū)聯(lián)社按政府規(guī)定，對在推行工作中成績顯著的按發(fā)生貸款額的1％予以補助。曹偉明稱，“這項業(yè)務(wù)創(chuàng)新，有當?shù)卣母黝惔胧┳鳛楸Ｕ?，條條框框之下，風險其實也不大。”

《中國城市金融生態(tài)環(huán)境研究報告》曾對國內(nèi)地級以上城市的金融生態(tài)質(zhì)量進行排名，寧波排名第二，其信貸資產(chǎn)質(zhì)量及文化生態(tài)普遍較好。更重要的是，江北區(qū)在貸款不同節(jié)點均設(shè)立了風險把控機制：

首先，除確保貸款者有償還能力加強審查及擴大農(nóng)業(yè)保險的支持范圍外，江北區(qū)亦有意限制抵（質(zhì)）押貸款的個人總量：股權(quán)貸款最高不得超過其所提供質(zhì)押股權(quán)面額的80％；土地貸款為年租地平均收益×經(jīng)營期限，貸款金額最高不超過其所提供的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押評估價值的60％；農(nóng)房貸款根據(jù)其在抵押期內(nèi)的折舊、價格變化及處理費用等情況確定，原則上不超過評估價值的60％；對“房票通”，除家庭成員均需認可外，借款人亦需滿足有兩套房以上的基本條件。

其次，“法院從制度改革伊始便被有意識地納入了進來，負責起原先不被受理的抵押糾紛的司法調(diào)解和審理，確保抵押人、抵押權(quán)人的權(quán)益實現(xiàn)。”王君波稱。

為提高信用社辦理貸款的安全性，江北區(qū)還劃撥了200萬元設(shè)立“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款風險基金，一旦發(fā)生貸款壞賬，由該基金給予15％的風險補償。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部的一位研究人員在當?shù)剡M行調(diào)研后曾指出，在現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場發(fā)育不足，抵押價值仍較難以實現(xiàn)的制約下，江北區(qū)的重要制度創(chuàng)新，其實是進行抵押物的最后回購支持——在允許抵押物在有限范圍拍賣轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)上，當貸款無法償還且抵押物無人拍賣時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和股份經(jīng)濟合作社股權(quán)由股份經(jīng)濟合作社分別按照不高于原價值的70％和60％收購。

“在現(xiàn)有條件下，可謂考慮得比較周全了。”王君波稱。

《財經(jīng)》記者獲悉，為了解決不良貸款及繼續(xù)推動業(yè)務(wù)發(fā)展，2016年2月時，當?shù)卦谝淮蜗嚓P(guān)會議中，提出了幾點針對性的紀要：

一、農(nóng)房貸款處置。先由法院查封該抵押農(nóng)房，后處置。江北行政轄區(qū)農(nóng)業(yè)戶籍人員均可參與競拍已查封的抵押農(nóng)房，受買人憑法院裁決書到國土江北分局備案。

二、土地貸款處置。由村集體經(jīng)濟組織憑法院判決書收回土地承包經(jīng)營權(quán)，并暫緩土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。

三、股權(quán)貸款處置。若股份經(jīng)濟合作社不予配合，新的股權(quán)質(zhì)押不予辦理。

四、抵押款專項風險補償按規(guī)定予以執(zhí)行，每年集中申報兌現(xiàn)一次。

重重防控之下，江北區(qū)在改革措施實施五年后，不良貸款占貸款總額的0.13％。房票因為有更好的流通價值，且貸款總額遠低于其實際價值，至今沒有違約現(xiàn)象。

再推進之難

經(jīng)過多年發(fā)展與完善，包括江北區(qū)試點在內(nèi)的寧波多種新型農(nóng)業(yè)抵押貸款試驗，已進入“農(nóng)民要獲得貸款就來，金融機構(gòu)有專門資金渠道和業(yè)務(wù)”的成熟階段。

從繼續(xù)創(chuàng)新角度看，寧波近年規(guī)劃的農(nóng)村金融改革包括幾個層面：一是進一步擴大參與貸款的金融機構(gòu)，引進貸款競爭機制；二是擴大創(chuàng)業(yè)貸款對象；三是試行農(nóng)民信用貸款，實現(xiàn)農(nóng)民無抵押貸款；四是進一步擴大和規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)機制的改革。

對于江北區(qū)來說，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、構(gòu)建政府利息補貼機制、完善農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)合法性、加大風險專項基金支持力度，則是其希望盡快完成的四項主要工作。

在現(xiàn)有政策條件支撐不足制約下，多位接受《財經(jīng)》記者采訪的專家均認為，這種地方性嘗試其實已進入瓶頸期：

以江北區(qū)的經(jīng)驗來看，對于現(xiàn)實中已出現(xiàn)的不良貸款，但各方均不愿意走到最終的處置階段。“沒人愿意真的撕破臉”，是現(xiàn)實的難題之一。

曹偉明就指出，“省一級聯(lián)社肯定是創(chuàng)新，優(yōu)秀通報表揚，但是最終在中央層面沒有大的推動之下，真正負責任的還是地方金融機構(gòu)。”如此一來，寧波市的各類農(nóng)村中小金融機構(gòu)愿意開展抵押的積極性開始打折扣。

對當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門來說，如何安置城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民群體，是目前需要考慮的重點問題之一。針對有志于繼續(xù)發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)民來說，盡管寧波的農(nóng)業(yè)保險在開設(shè)的品種和額度上均走在全國前列，但以2013年的保障額度計算，其滲透率也僅為10％左右，高附加值的經(jīng)濟作物保障更顯不足。

分析其貸款總體結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，自江北區(qū)“兩權(quán)一房”抵押貸款推行以來，累放金額雖有5億元左右，但貸款余額不足9000萬元，且通過房票通獲得的比重較大。

“以當?shù)孛磕晖恋亓鬓D(zhuǎn)價格1500元／每畝左右計算，十年經(jīng)營權(quán)抵押款加總再打個折扣，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)能夠獲得的貸款總額相抵很少，在當?shù)剞r(nóng)民年平均收入都能達到2.5萬元左右的今天，起到的作用不大。房子所獲得的十幾二十萬元的貸款，不管是發(fā)展經(jīng)濟作物種植還是在失地后進入其他行業(yè)，才能夠起到實質(zhì)性作用。”王君波認為。

這中間的矛盾在于，即使能夠以房子獲得較多的貸款，但在外部經(jīng)濟大環(huán)境影響之下，受創(chuàng)業(yè)渠道少、項目缺乏、成本費用過高等制約，因擁有股金收入、租金收入、拆遷安置等收入，對于農(nóng)村的信貸需求總量亦有所降低。且因貸款期限基本為一年，對于農(nóng)戶來說創(chuàng)業(yè)效益還沒體現(xiàn)出來，還貸壓力較大，轉(zhuǎn)貸麻煩。

因缺乏有效產(chǎn)權(quán)證書，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記仍存在現(xiàn)實困難，主要是由于農(nóng)村住房很多都是未經(jīng)審批或超出審批范圍建造的，致使相關(guān)房管部門無法對其頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，也造成了貸款增量難。

“政府要不進行兜底就不可能展開，但兜底又不是市場化的解決方式。此外，不管在地方層面進行了何種政策創(chuàng)設(shè)及風險預(yù)想，從法律層面上，我們所做的工作都是沒有法律保障的，只是在一定范圍內(nèi)的嘗試。整體制度不跟進，面上無從推開。”前述官員對《財經(jīng)》記者稱。

“在法律規(guī)定滯后于現(xiàn)實發(fā)展與需求的矛盾下，‘房票’質(zhì)押這一標的受法律限制的風險也是客觀存在的，這也是普遍新型權(quán)利面臨的最大難題。”市區(qū)聯(lián)社在一份相關(guān)文件中如此指出。

十八屆三中全會提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”等重要提法并獲得了相關(guān)主管部門的政策性支持之后，對解決目前地方實踐中所遇到的難題能夠起到多大支撐，未來中國農(nóng)村金融改革還將釋放出哪些新空間，實踐者和研究者們，都在拭目以待。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。